El déficit del sector público y su financiación /1

A fines de marzo de este año, en mi informe a la asamblea General de la AEB, dije que el déficit de las administraciones públicas en 1980, presupuestado inicialmente en 310.000 millones de pesetas, no habla sido inferior a 560.000 millones, en términos de cuentas no nacionales. Añadí que en términos de caja, dicho déficit no bajaba de los 500.000 millones, el famoso medio billón. Dije también que, agregando las empresas estatales, el déficit total del sector público podía haber llegado en 1980 a los 700.000 millones de pesetas, cifra que representa el 4.6% del PIB. Todo esto puede leerse en el texto publicado de dicho informe, en el que figura, entre otros anexos, un cuadro de tallado por conceptos para demostrar cómo se llega a las cifras dichas.

El día 6 de mayo, el ministro de Hacienda presentó al Congreso de los Diputados y a los medios informativos la liquidación provisional del pasado ejercicio, dijo que el déficit monetario del Presupuesto de 1980 había sido escasamente superior a 314.000 millones, añadiendo que la apelación total al Banco de España por operaciones del sector público había sido de unos 387.000 millones. Durante la presentación de su informe, el ministro de Hacienda insistió en que la desviación sobre el presupuesto inicial era escasa y que el déficit era no moderada.

Estas cifras y manifestaciones fueron utilizadas por algunos para señalar que no se habían cumplido las declaraciones de ciertos sectores catastrofistas que aseguraban que el déficit del sector público en 1980 había rondado el medio billón de pesetas.

El día 2 de junio, el gobernador del Banco de España presentó el informe anual del banco, en cuyos capítulos II y IV se dedican veintidós páginas a la financiación de las empresas y administraciones públicas, con gran abundancia de datos. El resumen de toda esta información es que el déficit final de las administraciones públicas en 1980 Fue de 520.800 millones de pesetas el del sector público fue de 793.500 millones de pesetas.

El contenido del informe del Banco de España, cuyo prestigio y fiabilidad son notorios, dio pie para que algunos medios informativos vieran discrepancias notables -más de 180.000 millones— entre las cifras del déficit de 1980 publicadas por el Banco de España y las presentadas por el Ministerio de Hacienda unas semanas antes. Ambos organismos facilitaron una nota diciendo que las diferencias entre sus respectivas administraciones el déficit de las administraciones públicas se circunscribían a 37.000 millones y señalando que tas diferencias calculadas por otros me dios proceden de un inadecuado manejo de las cifras.

A la vista de todo lo que antecede, creo que no tiene nada de extraño que el público, incluso el medianamente preparado en estas materias, se encuentre perplejo e incapaz de formarse ni, siquiera una idea aproximada de 'lo que ha sido el déficit del sector público en 1980. Y. en consecuencia inhabilitado para emitir un juicio sobre el déficit que se proyecta parta 1981.

Más grave seria todavía que, desconfiando de la credibilidad de las manifestaciones de unos otros, el país pensara que cada uno maneja las cifras en la forma que más conviene a sus respectivas posturas políticas, institucionales o sectoriales. Por tanto, entiendo que quizá resulte útil intentar clarificar el tema en forma que pueda ser comprensible para todos.

En busca de la verdad,

La verdad es que todas las cifras que hasta aquí he reseñado, como procedentes de distintas fuentes, son correctas, en mi opinión, si se tienen en cuenta los distintos conceptos a que estas distintas cifras se refieren. Los subrayados (que espero que haya respetado el linotipista) intentan precisamente llamar la atención del lector sobre la diferencia conceptual de las manifestaciones de unos y otros.

Porque conviene aclarar que cuando se habla del déficit del sector público no todos ni siempre están refiriéndose a lo mismo. Por un lado, el sector público se compone de diversos elementos cuya sucesiva agregación da lugar a distintos niveles de resultados. Por otro lado, el déficit puede expresarse en términos de cuentas nacionales o en términos de caja. La diferencia entre una y otra expresión procede principalmente de los ingresos pendientes de cobro y los gastos pendientes de pago. Finalmente, cabe también, aunque no parece económicamente muy correcto, calcular el déficit en términos monetarios, es decir, descontando del mismo los recursos obtenidos por operaciones financieras del Tesoro, o sea, esencialmente, la emisión neta de deuda exterior e interior con ello, lo que se obtiene es el importe del déficit financiado por apelación al Banco de España y resto del sistema crediticio.

De la combinación de estas tres maneras de definir el tema pueden resultar numerosas y distintas cuantificaciones del déficit. Por tanto, cada vez que se da una cifra, o una previsión de la misma, es totalmente indispensable definir a qué concepto corresponde tal cifra. En caso contrario se generan con fusiones y polémicas totalmente innecesarias y contraproducentes. Veamos cómo habría que hacerlo.

Estado, Administración central, administraciones públicas y sector público

El sector público puede dividirse en varios subsectores. El elemento principal, pero no el único, es el Estado. Si al Estado se le añaden los organismos de la Administración central, la Seguridad Social y. actualmente las administraciones territoriales correspondientes a los nuevos entes autonómicos, se obtiene lo que se llama la Administración central. Añadiendo las corporaciones locales, es decir, diputaciones y ayuntamientos, se llega a las administraciones públicas .Un paso más lo constituye la agrupación de las empresas públicas para obtener la totalidad del sector público. Cuando aquí se habla de empresas públicas se entiende empresas no financieras, ya que las entidades oficiales de crédito, que, sin duda alguna, constituyen también parte del sector público, están integradas en el déficit del Estado por medio de las transferencias del mismo a dichas entidades.

En consecuencia, para hablar con propiedad, hay que distinguir cuatro niveles de agregación: Estado. Administración central, administraciones públicas y sector público. Y. tratando de cifras, hay que utilizar, en cada caso, el nombre correcto del agregado a que la cifra se refiere. Entiendo que si se aplican estas cautelas, las cifras dadas por el Ministerio de Hacienda son correctas, y fácilmente reconciliables con las facilitadas por el Banco de España, y también, desde luego, con las estimadas dos meses antes por la asesoría económica de la AEB.

Sin embargo teniendo en cuenta las transferencias que existen entre los subsectores de las administraciones públicas, puede resultar —como señala el Banco de España en su último informe anual— arbitrario, y desde luego es poco significativo referirse a los déficit o superávit de dichos subsectores, ya que, desde una óptica puramente económica, es sólo el saldo conjunto de las administraciones públicas el que verdaderamente refleja un fenómeno económico relevante. De aquí que no parezca lo más acertado, desde un punto de vista de la economía en general, y de su financiación en particular, referirse, como lo hizo el Ministerio de Hacienda, al puro déficit del subsector Estado y a la parte de la financiación lograda por apelación al Banco de España. Porque, procediendo de esta forma se da la impresión al público no especializado de que la incidencia del déficit público sobre la economía es menor de la que realmente ha sido.

El déficit del año 1980

Para aplicar las ideas expuestas hasta aquí al año 1980, se ha preparado, con datos procedentes del propio Ministerio de Hacienda y del informe anual del Banco de España, el cuadro número 1 en el que se compara el Presupuesto de 1980 con los resultados reales del ejercicio, en términos de cuentas nacionales.

En el cuadro aparecen los datos relativos a todos los subsectores antes dichos, pero sólo se ha procedido a las agregaciones correspondientes a las administraciones públicas y al total del sector público, por considerar que son los dos únicos que tienen significado económico. En las columnas relativas al Presupuesto, se pasa del inicial al consolidado, eliminando las transferencias entre subsectores, a fin de verlo que se suponía debía ser cada subsector por causa de sus operaciones propias. Como es lógico, a nivel de administraciones públicas y a nivel de total del sector público, el presupuesto inicial y el consolidado coinciden. Posteriormente, del presupuesto inicial se eliminan las operaciones financieras presupuestadas —esencialmente emisión neta de deuda pública—, porque tal emisión es precisamente una parte de la financiación del déficit que intentamos cuantificar. Esta última columna del Presupuesto es la que procede comparar con la columna de los resultados que se deducen de los datos actualmente disponibles.

Es cierto que en 1980 el déficit del subsector Estado ha sido sólo de 388.700 millones, pero, añadiendo el de los otros subsectores, el déficit de las, administraciones públicas, que es el que tiene verdadera significación económica y financiera, ha sido de 520.800 millones. Esta cifra, que rebasa el medio billón, no difiere tanto de los 560.000 millones que, para las administraciones públicas estimó la AEB en el mes de marzo y que le ganó el calificativo de «profeta del apocalipsis». Por otra parte. el tiempo dirá, cuando se disponga de más datos, si la cifra definitiva del déficit de las administraciones públicas en 1980 no ha sido superior, sobre todo a consecuencia de la poca fiabilidad del déficit de las corporaciones locales que, como señala el Banco de España en su informe anual, es posible que tuviera que ser revisado al alza, si se repitiera lo sucedido en la cifra de 1979, que, estimada primeramente en 25.400 millones, ahora, con mejores datos, se sitúa en los 68.400 millones.

Si al déficit de las administraciones públicas se añade el déficit de las empresas públicas, el déficit total del sector público en términos de contabilidad nacional ha sido, en el año 1980, de 793.500 millones de pesetas, cifra que excede ampliamente los 700.000 millones estimados por la AEB hace unos meses. Admito que, siendo parte de la economía real, el déficit de las empresas públicas es de distinta naturaleza que el de las administraciones públicas. Por ello los dos déficit se presentan desagregados. No obstante, desde el punto de vista del funcionamiento de la economía, cualquier necesidad de financiación de la empresa pública significa una detracción de recursos que podrían haber sido usados más rentablemente en el sector privado.

Como antes se ha indicado, el déficit resultante en términos de cuentas nacionales puede reducirse en términos de caja, posponiendo salidas de fondos. Es decir, haciendo que los pagos de una parte de los gastos imputables a un ejercicio queden demorados hasta el ejercicio siguiente. Si estos gastos pendientes de pago superan a los ingresos pendientes de cobro, el déficit de caja resulta menor que el déficit por cuentas. Y viceversa. Ya se comprende que este expediente, que hasta cierto punto es normal, deja de ser correcto una vez que se utiliza como instrumento de financiación. Por lo que se refiere al subsector Estado, sólo los aplazamientos netos contabilizados en 1980 han sido de 40.000 millones.

En consecuencia, el déficit por caja del subsector Estado en 1980 ha sido de 343.000 millones de pesetas, cantidad que coincide prácticamente con la apelación del Estado al Banco de España, facilitada por el Ministerio de Hacienda. Esto es un dato, pero no es desde luego el dato más importante ni en el que conviene poner especial relieve al explicar públicamente la incidencia del déficit del sector público. El dato verdaderamente significativo es que, de acuerdo con la información hasta ahora disponible, el déficit en términos de cuentas nacionales de las administraciones públicas en 1080 ha sido de 520.800 millones de pesetas.

Rafael Termes es presidente de la Asociación Española de Banca (AEB).