Autonomías: las competencias exclusivas en nuestra Constitución

Una de las cuestiones clave que plantea la construcción de un Estado de las autonomías como el que la Constitución española de 1978 prevé es el del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Y en relación estrecha con dicha cuestión está el problema de las llamadas competencias exclusivas que pueden reservarse al Estado o atribuirse a los entes autonómicos.En principio, la exploración del concepto de competencia exclusiva es un problema puramente jurídico, aunque, indudablemente, la solución que se adopte puede tener consecuencias inmediatas en el plano político. La confusión en este terreno ha podido crear expectativas infundadas en algunos y recelos igualmente injustificados en otros.

Estas líneas pretenden sugerir una posible solución conceptual dentro de las coordenadas de la propia Constitución. Quizá la causa de algunas confusiones en esta cuestión no estriba sólo en la relativa oscuridad del texto constitucional, sino en haber intentado utilizar conceptos elaborados en otras latitudes que tienen muy poco que ver con la regulación autonómica que prefigura la Constitución española.

La pieza jurídica básica en la que, en última instancia, parece que la Constitución pretende articular la relación entre las Comunidades Autónomas y el Estado o, con más exactitud, entre las normas autonómicas y las estatales, nos la ofrece el artículo 149.3 cuando afirma: las normas del Estado «prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas». Dicho precepto afirma explícitamente la primacía de las normas del Estado en un eventual conflicto con normas autonómicas nacidas de competencias no exclusivas. Implícitamente nos da cuenta de la primacía de las normas autonómicas en la medida en que éstas procedieran de competencias exclusivas. Estamos. pues, en presencia de una regla de primacía alternativa en favor de las normas del Estado o de las normas autonómicas en función de las circunstancias señaladas.

Pero para la perfecta comprensión de esta regla de primacía alternativa es necesario que nos remontemos a los principios generales que la misma Constitución establece en el título preliminar y preámbulo.

La soberanía reside en la nación española, viene a decir el preámbulo de la Constitución. Este principio nos evidencia la existencia de una organización social soberana en la que se fundamenta la propia carta fundamental. Al mismo tiempo, la nación española está integrada por otras organizaciones sociales -«pueblos de España», «nacionalidades y regiones»- a las que la Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía. Evidentemente, estas organizaciones sociales no son soberanas, sino secundarias en relación con la primera en que están integradas.

Ahora bien, en la medida en que, como se ha dicho plásticamente, el ordenamiento jurídico es un correlato de la organización social, nos encontramos con un ordenamiento jurídico primario -el del Estado y la posibilidad de otros ordenamientos secundarios -los de las Comunidades Autónomas.

Por otro lado, el mismo título preliminar, en su artículo 9, garantiza un nuevo principio, el de la jerarquía normativa. Lógicamente, este principio afecta tanto al ordenamiento primario como a los secundarios, así como a las relaciones del primero con los segundos. Es decir, en relación con lo que ahora nos interesa, el mencionado principio actúa en el seno del ordenamiento primario, que incluye a los secundarios.

Pero, en cuanto que este principio de jerarquía normativa se predica del ordenamiento primario o estatal, es contradictorio con el principio de autonomía, de lo que se deduce que, en cuanto términos contradictorios, se excluyen mutuamente. O sea, cuando interviene el principio de autonomía deja de funcionar el de jerarquía, y a la inversa. Esto equivale a decir que el grado de autonomía no depende sólo del número de competencias asumidas, sino también de la medida en que domine uno u otro principio.

Pues bien, en principio, podría afirmarse que este grado viene expresado por la citada regla de primacía alternativa del 149.3.

De acuerdo con lo anterior, parece conveniente señalar que la primacía antedicha tendría forzosamente consecuencias distintas según que se atribuyera a las normas del Estado o a las de las Comunidades Autónomas.

En el primer caso, la primacía se expresaría imponiendo el orden propio que preside la relación internormativa dentro de un ordenamíento dado. O sea, decir que las normas del Estado priman sobre las de las Comunidades Autónomas signi icaría que estas últimas habrían de respetar el contenido previsto en las superiores del Estado y que, en caso de no ser así, resultarían excluidas.

En el segundo caso, la primacía se expresaría mediante la imposición del principio que las comunidades autónomas podrían oponer ante el ordenamiento estatal, es decir, el de autonomía por el que las normas autonómicas excluirían a las estatales.

Como hemos señalado, la circunstancia que determinaría el funcionamiento, o bien del principio de autonomía -primacía de las normas autonómicas-, o bien del principio de jerarquía -primacía de las normas estatales-, sería la existencia de competencias exclusivas a favor de las comunidades autónomas según el citado 149.3.

Como se comprenderá, la importancia de aquilatar el concepto constitucional de competencia exclusiva es manifiesta.

La dudosa utilidad del adjetivo

Ahora bien, ¿qué debe entenderse por competencia exclusiva en la Constitución?

La doctrina tradicional habla de competencias exclusivas o concurrentes atendiendo al punto de vista de la regulación normativa de una materia en relación con un ordenamiento.

Así, se ha llamado competencia exclusiva -en rigor habría que hablar de materia exclusiva- a aquella facultad que permite a su titular la regulación normativa total de una materia; por ejemplo, cuando se dice que el Estado federal tiene competencia exclusiva sobre la materia «relaciones exteriores» significa que tan sólo al Estado federal corresponde todo tipo de facultades normativas en relación con dicha materia y que ningún Estado miembro puede regular ningún aspecto de dicha materia.

A su vez, es competencia concurrente aquella por la que dos titulares -el Estado federal y los Estados miembros- concurren o, pueden concurrir en la regulación de una misma materia.

Es decir, las competencias exclusivas permiten a su titular la regulación jurídica total de la materia de que se trate. Mientras que las concurrentes permiten una regulación jurídica parcial o facultativa -caso de la RFA- de la materia en cuestión.

Si aplicamos estos conceptos dogmáticos tradicionales a nuestra Constitución, vemos que quiebran. En efecto, el artículo 149.1 califica de exclusivas en favor del Estado a toda una serie de competencias que enumera a lo largo de sus 32 números. Y, sin embargo, este artículo incluye, junto a competencias que reservan al Estado una regulación jurídica total sobre algunas materias, otras que tan sólo reservan al Estado una regulación parcial, quedando a disposición de las comunidades autónomas el resto de la regulación jurídica de. las materias en concreto.

Pero, además, como es sabido, esta misma situación se da en los estatutos de autonomía promulgados. Así, en estos estatutos se califica de exclusivas a favor de sus respectivas comunidades autónomas competencias que no permiten a sus titulares la regulación total de una materia.

Por lo que parece, nuestro ordenamiento airibuye el adjetivo «exclusivas» a aquellas competencias que permiten al ordenamiento primario o a los secundarios la regulación jurídica total o parcial de una materia.

Ahora bien, puesto que todas las competencias que pueden quedar en manos del Estado o de las comunidades autónomas, tanto si permiten una regulación jurídica total de una materia como si tan sólo dan pie a una regulación parcial, se hallan en este caso, es decir, son exclusivas de acuerdo con la Constitución, cabe concluir que dicho adjetivo «exclusiva» no añade a las competencias ninguna, cualidad que permita distinguir a las unas de las otras.

Dejando a un lado otros problemas casuísticos que plantea el artículo 149. 1, vayamos con los aspectos generales del mismo en lo que a la distribución de competencias se refiere.Los supuestos competenciales que contempla dicho articulo son los siguientes: a) atribución al Estado de competencias que permiten la regulación total de una materia. En estos supuestos, lógicamente, puesto que es uno solo el ordenamiento que va a regular dichas materias, el concepto de exclusividad que emplea el artículo 149.1 coincide de hecho con el tradicional; b) atribución al Estado de competencias que permiten la regulación parcial de una materia. Este supuesto encierra diversas figuras de las que nos interesa destacardos. Primera, aquella por la que se atribuye al Estado la competencia legislativa, quedando a disposición de las comunidades autónomas la potestad reglamentaria y de ejecución. Segunda, aquella por la que se atribuye al Estado la competencia para dictar leyes básicas, quedando a disposición de las comunidades autónomas la competencia para el desarrollo legislativo de dichas bases, así como la potestad reglamentarla y la ejecución.

Por la razón aducida anteriormente, hemos podido comprobar que el adjetivo «exclusiva», que nuestra Constitución coloca al lado de la palabra competencia, no añade ninguna nota distintiva a esta última.

Pero, además, cabe señalar que si atendemos al concepto mismo de competencia, el adjetivo «exclusiva», tal como lo utiliza el artículo 149 resulta ser pleonástico. En efecto, si por competencia entendemos la capacidad que el ordenamiento reconoce a un sujeto para realizar un determinado acto jurídico de manera que dicho ordenamiento sólo atribuye validez al acto realizado por dicho sujeto y no al que podrían realizar otros sujetos incompetentes, encontramos ya en este mismo concepto la nota de excipsividad: una exclusividad subjetiva, en el sentido de que sólo el sujeto competente puede realizar válidamente los actos a que se refiere la competencia, y una exclusividad objetiva, en el sentido de que los actos realizados por un sujeto incompetente quedan excluidos ante los actos válidos.

De ello se deduce, evidentemente, que no sólo el adjetivo «exclusiva» podría perfectamente desaparecer del 149 y quedar todo igual que antes, sino que la misma regla de primacía alternativa podría as¡mismo haberse omitido porque ya se halla implícita en el concepto mismo de competencia.

A modo de conclusión, cabría decir que sería deseable,. en aras de la claridad, que cuando se hablara de competencias del Estado en relación con las de las comunidades autónomas, o al revés, se omitiera el adjetivo «exclusiva». Evidentemente, también hay que señalar que la omisión de dicho adjetivo no implica en modo alguno que al Es-, tado no correspondan competencías que permiten la regulación total de una materia o que este mislino tipo de competencias no puedan ser asumidas -artículo 148, cláusula residual del 1493- y ejercitadas por las comunidades autónomas.