El crédito oficial, a través de una sociedad anónima, otorgará el segundo aval a las PYME

El procedimiento de concesión del segundo aval a las sociedades de garantía recíproca (SGR), que es un instrumento fundamental para la financiación de las pequeñas y medianas empresas, podría quedar definitivamente aprobado en el Consejo de Ministros de hoy. El decreto regulador sucede a dos años de despropósitos legislativos y de guerra de competencias entre distintos ministerios económicos que ha hecho inviable la utilización, hasta ahora de dos partidas presupuestarias de 8.000 millones de pesetas (incluidas en los Presupuestos de 1980 y 1981) correspondientes a la garantía que debería prestar el Estado a las SGR.

La nueva regulación trata de conjugar, bajo la fórmula de una sociedad anónima, la presencia de las instituciones de crédito oficial y organismos relacionados con las PYME con una gestión desburocratizada y competitiva de la concesión del segundo aval. El procedimiento es muy similar al modelo de segundo aval vigente en Japón, aunque nuestro modelo de sociedades de garantía recíproca, tal como quedó regulado en el decreto de su creación, en 1978, se inspira en la legislación francesa.

Instrumentar la financiación

Si una ínfima parte de las promesas de ayudas y discursos de los ministros dedicados a la pequeña y mediana empresa (PYME) a lo largo de varias décadas se hubiera traducido en hechos, probablemente hoy la salud económica del país sería bastante mejor de lo que es, según creencia generalizada en el sector.En España, el 98,42% de las empresas cuenta con menos de cien trabajadores, aporta el 60% del producto interior bruto y absorbe el 85% del empleo nacional. El peso de las PYME en nuestra economía, a la vista de estas cifras, es decisivo, y no se corresponde con la desatención y desconocimiento tradicional de la Administración hacia las mismas.

Los problemas más graves que padece en estos momentos la pequeña y mediana empresa, al margen de los generales (bajo coeficiente de auto financiación, desproporción entre préstamos y fondos procedentes de la emisión de obligaciones en la financiación de las inversiones reales, dificultades en la obtención de créditos a corto plazo para financiar el circulante e incremento incesante de costes financieros, entre otros), se centran en la imposibilidad de acudir al mercado de capitales, lo que aumenta su dependencia del crédito bancario, y las grandes dificultades en que se encuentran para ofrecer las garantías requeridas habitualmente por las instituciones financieras, lo que se traduce en la inviabilidad de algunos créditos o en costes financieros adicionales en concepto de gastos de hipoteca o avales.

Estas dificultades exigían y exigen una instrumentación de la financiación a las PYME como la que existe en la mayoría de los países de Europa occidental, Estados Unidos y Japón.

Rivalidad entre ministerios

El primer paso para instrumentar ayudas a la financiación de las PYME se dio en 1978, mediante un decreto por el que se establecía el régimen jurídico, fiscal y financiero de las sociedades de garantía recíproca (SGR). El sistema quedaba cojo, sin embargo, al faltar el llamado segundo aval a cargo del Estado.Una iniciativa en este sentido, plasmada en una enmienda del PNV a la ley de Presupuestos del Estado de 1980, que prosperó con los votos de la izquierda, introdujo en el artículo 22 de esta ley: «La autorización al Estado para conceder garantía a las SGR durante 1980 en cuanto a los créditos que concierten en el interior dichas sociedades en el citado ejercicio, y por un importe máximo de 8.000 millones de pesetas, a cuyo efecto se modificará la ley que regula las SGR».

En desarrollo de este precepto legal, la Dirección General del Tesoro procedió a elaborar un proyecto de decreto -hubo varios, todos non natos- en abril de aquel año sobre el aval del Estado a las SGR.

El proyecto de Hacienda, según manifestaron entonces fuentes del Ministerio de Economía, era malo técnicamente y hacía inviable el cumplimiento de los fines que se proponía. El proyecto atribuía la aplicación del aval del Estado directamente al Tesoro Público, sistema inusual en los países de economía mixta que han instrumentado el segundo aval.

Las diferencias entre Hacienda y Economía, que pugnaban por controlar la instrumentación del segundo aval, hicieron que en octubre de 1980 todavía no se hubiera arbitrado la fórmula de concesión del mismo y, en consecuencia, los 8.000 millones fijados en la ley de Presupuestos permanecían inutilizados e intactos.

Entre tanto, en el proyecto de Presupuestos del Estado para 1981 que elaboraba Hacienda por estas fechas se atribuye la concesión del aval a Crédito y Caución. Esta atribución suponía un grave desconocimiento por los redactores del Presupuesto, que confundieron lo que es un reaseguro (cubre el riesgo de la insolvencia) y lo que es un segundo aval (casos de impago). Por otra parte, se otorgaba una posibilidad financiera de 8.000 millones a una compañía de seguros cuyo capital social está muy por debajo de los quinientos millones.

La barbaridad fue de tal magnitud que la propia UCD presentó una enmienda al proyecto de Presupuestos de 1981, atribuyendo al crédito oficial la garantía del segundo aval para las SGR. Se abría así la posibilidad de ir a una sociedad mixta, con mayoría de capital público para la instrumentación del segundo aval. Esta posibilidad fue presentada como alternativa a la ofertada por Hacienda en las conversaciones que entre los distintos ministerios y los empresarios se celebraron aquellos días sobre este tema. Fulgencio Alcaraz, representante de las SGR y sociedades protectoras CEOE y CEPYME, se mostraba partidario (véase EL PAIS de 17 de octubre pasado) de una sociedad anónima en la que el capital público -que muy bien podría estar representado por el Instituto de Crédito Oficial (ICO)- estuviera cercano al 90% del total.

Un decreto provisional y poco eficaz

Hacienda, para dar salida a los 8.000 millones previstos en los Presupuestos del Estado de 1980, dictó un decreto provisional (Boletín Oficial del Estado de 25 de octubre) por el que se creaba una comisión en el citado departamento que integraba representantes de los ministerios de Industria y Energía, Economía y Comercio, Agricultura, Hacienda, socios protectores con la cualidad de organismos de la Administración central o territorial, así como por dos representantes de las SGR elegidos por las mismas, con la finalidad de que «la distribución de la cifra total de la garantía estatal entre las sociedades de garantía recíproca pueda realizarse con un mejor conocimiento de las necesidades de los distintos sectores empresariales».El decreto fijaba que la concesión de estos avales era discrecional por parte del Estado, que goza del beneficio de excusión previsto por el Código Civil y, en consecuencia, su garantía se hace efectiva una vez que se han agotado todos los recursos de la SGR.

No podría afectarse el aval, según el decreto, a una operación cuando el total avalado por la SGR a una empresa, incluida dicha operación, excediera el 60% de los recursos propios de dicha empresa, sin que, en ningún momento, dicho total avalado superase la cifra de veinticinco veces la participación del socio en el capital social.

Los resultados de este decreto, según fuentes de Hacienda, han sido poco satisfactorios. La regulación de la concesión del segundo aval, que hoy será aprobada por el Consejo de Ministros, ha desechado el otorgamiento directo del mismo por el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y entidades de él dependientes, y se ha inclinado por la fórmula de una sociedad mixta con mayoría de capital público.

Las razones de haber adoptado la sociedad mixta, según se expone en el preámbulo del decreto, se basan en que ésta permite que se gestione de acuerdo con el derecho privado; en que hace posible la utilización de recursos propios para la concesión del segundo aval como garantía financiera, y en que se evita la obligatoriedad de exigir el beneficio de excusión como garantía suficiente de los recursos del Estado.

La aplicación del derecho privado homologa el funcionamiento de la sociedad mixta con el de las SGR y con el de las PYME. La posibilidad de utilización de recursos propios puede relegar, a la larga, el papel fundamental del Tesoro público en los primeros momentos. La obligatoriedad de exigencia del beneficio de excusión, por otra parte, hubiera condicionado negativamente todo el sistema de garantía, al reducir a la situación de insolvencia a las SGR, como paso previo para la ejecución de la garantía de los recursos del Estado. La concesión directa del segundo aval por el ICO hubiera introducido una excesiva rigidez en la cuantía de los cupos de avales a otorgar a cada una de las SGR.

El decreto prevé que el segundo aval se concede directamente a las SGR y no a cada operación individual de crédito, con la finalidad de que, dentro de unos límites y requisitos muy estrictos, sean estas sociedades las que afecten el segundo aval a cada operación en concreto. Con ello se pretende, según el decreto, descentralizar la gestión, simplificar los trámites y abaratar el coste del servicio financiero.

El otorgamiento del segundo aval será discrecional. Por otra parte, se le da a este aval un carácter subsidiario, debiendo producirse su ejecución una vez que se haya agotado íntegramente el fondo de garantía y los otros posibles fondos constituidos por las reservas expresas de efectivos de libre disposición y dejando íntegramente a salvo el capital y las reservas legales.

En el decreto no se configura, por otra parte, una estructura de costes del segundo aval, lo que permitiría llegar a un coste final sensiblemente más reducido que los de la banca privada.

La sociedad mixta de segundo aval tendrá carácter de sociedad anonima, y en su capital podrán participar, además del ICO y entidades de él dependientes, las entidades públicas que operen en el ámbito de las PYME o que se relacionen con el seguro o la garantía financiera. La suma del capital social, más las reservas de la sociedad mixta, no podrá ser, en ningún caso, inferior al 5% del monto total de los avales otorgados por la misma.