La provincia en la Constitución

La provincia es objeto en la Constitución de un triple reconocimiento oficial: como circunscripción electoral para la elección de diputados y senadores, como división territorial para el cumplimiento de las actividades de¡ Estado, y como entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios.Precisamente en este último aspecto, es decir, en su consideración y tratamiento como entidad local, las provincias, de acuerdo con la Constitución, y al igual que los municipios y comunidades autónomas que se constituyan, gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Por otra parte, cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica, o lo que es lo mismo, por mayoría absoluta.

Partiendo de esas premisas constitucionales, resulta incuestionable la subsistencia de la provincia como circunscripción electoral y como demarcación territorial para el cumplimiento de los fines de¡ Estado, pero lo que ya no resulta tan evidente es su intangibilidad como entidad local. En efecto, la Constitución, después de afirmar que la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios, establece que se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, lo que permite afirmar que en el ámbito de la Administración local la organización provincial puede quedar prácticamente anulada por otro tipo de organización territorial, como puedan serlo las comarcas, veguerías, parroquias, etcétera.

Es también digno de señalar que esa facultad de crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia se establece en la Constitución con carácter general, es decir, como una posibilidad aplicable a cualesquiera municipios y provincias, con independencia de que formen parte o no de una comunidad autónoma, pues dicha previsión constitucional está contenida en el capítulo general, dedicado a la Administración local.

Ahora bien, en el caso de las comunidades autónomas constituidas al amparo del artículo 151 de la Constitución, aquellas pueden establecer en sus estatutos circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios limítrofes y que gozarán de plena personalidad jurídica. En este supuesto, la Constitución exige para que la agrupación se produzca que los municipios sean limítrofes, requisito éste que no rige para la creación de agrupaciones de municipios diferentes de la provincia a que hemos aludido anteriormente.

Esta exigencia de que los municipios sean limítrofes no impide, por tanto, que la agrupación de los mismos pueda comprender tanto municipios ubicados en el interior de una provincia como municipios pertenecientes a dos o más provincias, siempre que, en este último caso, los municipios afectados, además de ser limítrofes, estén situados en los límites divisorios de las respectivas provincias.

Esta casuística, apoyada en los textos constitucionales, pone de relieve la problematicidad de la provincia como entidad local y la posibilidad de que coexista o sea sustituida, según los casos, por otro tipo de organización territorial.

Precisamente esta última tendencia es la que se refleja en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo artículo 2º establece que el territorio de Cataluña como comunidad autónoma es el de las comarcas comprendidas en las provincias de Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona en el momento de la promulgación del Estatuto, afirmándose en el artículo 5º.1 que la Generalidad de Cataluña estructurará su organización territorial en municipios y comarcas y que también podrá crear demarcaciones supracomarcales.

Más atenuada, se presenta esta tendencia en el proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia, en el que, si bien se reconoce la personalidad jurídica de la comarcacomo ente local constituido por agrupación de municipios, no se impone, necesariamente, la supresión de los municipios agrupados y, además, se mantiene expresamente a las diputaciones provinciales cuya actividad coordinará la Junta de Galicia y a las que se encomienda el ejercicio de las funciones que se le deleguen y la colaboración en el desarrollo y ejecución de los. acuerdos adoptados por dicha Junta, en los términos que establezca la ley.

En definitiva pues, y aun reconociendo que la provincia como entidad local aparece consagrada en el artículo 137 de la Constitución, es lo cierto que, en la realidad, al amparo de otros preceptos constitucionales, puede quedar vacía de contenido, o sea, privada de competencia y atribuciones.

Pese, por tanto, a su subsistencia formal, la posibilidad de agrupaciones de municipios diferentes a la provincia, así como la facultad de crear en las comunidades autónomas circunscripciones territoriales propias, integradas por municipios limítrofes y que gozarán de plena personalidad jurídica, pueden dejar reducída la provincia a una pura entelequia.