El acceso a la autonomía: la vía del artículo 143

Las diversas vías que establece la Constitución para acceder a la autonomía permiten llegar a una meta de igualdad entre todas las comunidades autónomas al final del proceso, una vez terminada la dinámica de transferencia de competencias y de funciones desde los poderes del Estado a los de éstas (cuando hablo de terminación de transferencias quiere, decir de fijación con carácter general de los techos que por uno u otro camino permite la Constitución, lo cual no implica que algunas perspectivas muy parciales no se puedan añadir si se acuerda asimismo en el marco de la Constitución o derivan racionalmente de otras competencias transferidas, como veremos más adelante). El acceso a la autonomía no permite, por consiguiente, si se utiliza uno u otro procedimiento de los establecidos en la Constitución, hablar de autonomías de primera o de segunda, como con una demagogia interesada algunos sectores políticos hablan en ciertas regiones o nacionalidades. Lo que sí es cierto es que la utilización de las dos vías genéricas -la del artículo 143 y la del artículo 151- permite una mayor aceleración, al menos en teoría, en la asunción de competencias, y una mayor concreción en el perfil de las instituciones propias en el segundo caso -artículo 151-. En teoría, por consiguiente, la vía del artículo 151 permite terminar antes el desarrollo pleno del proceso autonómico. Sin embargo, parece que, en la práctica, por la lentitud del proceso necesaria ante un cambio tan importante en la organización del poder como el que supone el paso del Estado centralizado al Estado de autonomías, y por la mayor dificultad de los requisitos que hay que salvar en el artículo 151, los dos cauces se pueden de hecho simultanear, o casi, si en cinco años no se completa la transferencia de las competencias de aquellas comunidades autónomas que hayan escogido la vía del artículo 15 1. En todo caso, las dos vías genéricas del 143 y del 151 permiten alcanzar el mismo nivel de competencias al final de proceso, puesto que el artículo 148-2, tras cinco años desde la aprobación de los estatutos de aquellas comunidades que utilicen el procedimiento del artículo 143, autoriza a «ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149».Asimismo, los procedimientos extraordinarios de atribución de competencias a las comunidades autónomas a que se refieren los números 1 y 2 del artículo 150 no distinguen entre las comunidades que han utilizado la vía del 143 o la del 151, ni siquiera es necesario que transcurra el plazo de cinco años a que se refiere el artículo 148-2 en este caso, por lo que también se puede afirmar sin duda que la atribución de competencias con una ley marco -150-1- o la transferencia o delegación mediante una ley orgánica - 150-2- caben en ambos supuestos de utilización de la vía del 143 y del 151.

Otro elemento importante de prudencia o de política legislativa en este campo debe llevar a la utilización más racional y más sosegada posible de la vía de acceso a la autonomía, si se quiere realmente alcanzar la meta del Estado de autonomías que aquí hemos dibujado, sobre todo una vez sentado el criterio de que ambos cauces - 143 y 151 - conducen a los mismos resultados finales. El forzar el ritmo puede ser una grave ligereza, o una provocación, o ambas cosas a la vez, que puede conducir al fracaso del proceso. Téngase en cuenta que el título VIII -que tiene una lógica interna evidente, que es la del Estado de autonomías-, sin embargo. tiene a veces una deficiente técnica jurídica y algunas oscuridades que van a exigir esluerzos de interpretación y una gran dosis de buena voluntad de todos aquellos sectores que coinciden con la lógica interna última del título.

El sistema establecido en el artículo 143 es el sistema genérico que inicia el capítulo tercero del título VIII y, por consiguiente, el modelo común respecto del cual se establecen las modalidades específicas del artículo 151 o de la posibilidad que establece el artículo 144 a) y b).

La iniciativa del proceso autonómico corresponde a tres grupos bien definidos en el número primero del artículo: por una parte, a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes (es decir, a una región o nacionalidad pluriprovincial), por otra, a los territorios insulares (se refiere al texto de Baleares y Canarias), y, por fin, a las provincias con entidad regional histórica (es decir, a las regiones o nacionalidades de carácter uniprovincial).

El número segundo del artículo 143 indica los órganos que deberán asumir la representación de esos entes que, de acuerdo con lo que acabamos de decir, tienen la iniciativa para significar la voluntad de iniciar el proceso autonómico. Estos órganos serán las diputaciones o el órgano interinsular que corresponda a éstas, y los municipios, siempre que éstos sean al menos las dos terceras partes de los municipios existentes en cada provincia o isla del territorio que pretende iniciar el proceso autonómico, y representen la mayoría del censo electoral en las referidas provincias o islas. Además, como el régimen preautonómico se había casi generalizado antes de la aprobación de la Constitución -lo cual, sobre todo, es útil a estos efectos porque ha configurado un mapa autonómico que la Constitución no se había atrevido a hacer-, la disposición transitoria primera de ésta recoge el hecho, a los efectos que aquí nos interesan y permite sustituir la iniciativa de las diputaciones por la de los órganos colegiados superiores donde las diputaciones están también presentes, con el fin de dar alguna función a los órganos de los entes preautonómicos en esta materia, lo que indudablemente es razonable y prudente.

Los requisitos señalados deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses «desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las corporaciones locales interesadas».

Otras disposiciones transitorias matizan en varios sentidos el contenido genérico del artículo 143, tal como lo acabamos de describir. En efecto, la disposición transitoria segunda es un ius singulare, un privilegio para Cataluña. el País Vasco y Galicia. que les exime del cumplimiento de los requisitos del artículo 143, por considerar que la voluntad autonómica de esas comunidades está acreditada históricamente. siempre que la iniciación de la autonomía. que será la de la vía del artículo 151, sin los requisitos de éste en su número primero, la acuerden así, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores. Esta excepción está justificada por razones políticas y es un privilegio en el camino y en el procedimiento, pero no desmiente la posibilidad que hemos señalado al principio de que todas las comunidades, autónomas puedan alcanzar el mismo techo autonómico que Cataluña. el País Vasco y Galicia.

Navarra tiene, asimismo, una especialidad establecida en la disposición transitoria cuarta para regular la posible incorporación al régimen autonómico vasco, puesto que en ese supuesto la iniciativa corresponderá al órgano foral competente por mayoría de los miembros que lo componen (mayoría absoluta) ratificada por referéndum expresamente convocado para esa finalidad y aprobado por la mayoría de los votos válidos emitidos. Esta regulación especial tiende a afrontar uno de los más graves problemas que tuvieron planteados los constituyentes: la solución de la integración de Navarra al País Vasco. Este tema divide claramente a Navarra y la solución buscada tiende a dar todas las garantías para una incorporación libre. Naturalmente que esta solución no coarta en teoría a Navarra para iniciar un proceso autonómico propio como provincia con «entidad regional histórica», es decir, para hacer una autonomía en solitario, ni tampoco para continuar con el sistema actual,

El número tercero del artículo 143 presenta algunos problemas de compleja interpretación. Se refieren a los resultados negativos de una iniciativa autonómica y dice textualmente: «La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.» No plantea ningún problema la autonomía uniprovincial. Sí lo plantea la autonomía pluriprovincial y la de los territorios insulares. En efecto, en estos dos supuestos hay que preguntarse si en una provincia o isla no se obtienen las mayorías de órganos -especialmente ayuntamientos- requeridas en el artículo 143-2, y, sin embargo, en el resto se obtienen, o incluso si se obtienen en unas sí y en otras no, como juega este número tercero que comentamos, ¿las provincias o islas que hayan superado los requisitos del 143 podrán seguir adelante en el proceso autonómico, y las que no los hubieran superado serán las que tengan que esperar cinco años para reiterarlo? ¿Por el contrario, el resultado negativo parcial arrastra en su muerte a todo el proceso autonómico y serán todas las provincias o islas las que tendrán que esperar cinco años, incluidas las que hubiesen superado los requisitos del 143-2?

Si el mapa autonómico fuera fijo y cerrado y la Constitución lo hubiera fijado no habría duda de que es la segunda solución la que prevalece. En efecto. una región claramente establecida debería tener una suerte homogénea. Pero no es ese el caso general, y hay regiones que tienen varias opciones. León. por ejemplo. puede ir con Castilla-León o sola, Rioja y Santander, igualmente. También se podría, en teoría, pensar en una región castellana que comprendiese a ambas Castillas -y ciertamente hay sectores que lo propugnan Y otros hablan de una región Centro, con Madrid como eje. Madrid, por agotar los ejemplos, puede también optar por una autonomía en solitario o con Castilla-La Mancha. En estas circunstancias me inclino por la primera interpretación, que es mucho más flexible y que supone la posibilidad de que sigan adelante el proceso autonómico las provincias o islas que hayan superado los requisitos del 143-2, aunque otras no lo hubieran superado. Cualquier otra fórmula puede producir un bloqueo de la autonomía incluso interesado y buscado de propósito. (Piénsese que para bloquear el proceso autonómico de Castilla-León, por ejemplo. bastaría que un ayuntamiento de Rioja o de Santander iniciase el proceso de iniciativa a sabiendas de que la posición mayoritaria en esas provincias no es favorable a esa opción, y los ejemplos se podrían multiplicar.) En resumen, la afirmación del número tercero del artículo 143 debe entenderse sólo como un bloqueo por cinco años para aquellas provincias o islas que no hubiesen superado los requisitos del 143-2. Transcurrido ese plazo, de nuevo las provincias o islas podrán reiterar la iniciativa o buscar otra orientación para el ejercicio de su derecho a la autonomía.

El artículo 146 señala que, en este supuesto, el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas y posteriormente elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley. Esta norma, que completa la vía del artículo 143 estableciendo la forma de elaboración del Estatuto, el órgano competente para ello y el procedimiento de su producción normativa, tiene un importante problema político, que exigirá sin duda una modificación de la ley de Elecciones Locales, en cuanto a la composición de las diputaciones, porque éstas no reflejan realmente el equilibrio real de fuerzas en las elecciones locales. Quizá una de las razones de la resistencia a utilizar esta vía del artículo 143 por los partidos de izquierda, y especialmente por el PSOE, sea esta falta de representatividad de las diputaciones respecto a la realidad municipal.

La ley que incorporará al ordenamiento jurídico los estatutos de autonomía elaborados por este cauce del artículo 143, a la que se refiere el artículo 146, será una ley orgánica por mandato del artículo 81 -1 de la Constitución.