El referéndum de iniciativa, barrera no exigida a las nacionalidades históricas

La Constitución española diseña para los territorios que deseen acceder a la autonomía un procedimiento que en principio parece único, pero que en la práctica se divide en tres vías diferenciadas, según se trate de comunidades que históricamente hubieran plebiscitado un Estatuto de Autonomía o no, y en este segundo caso, según logren vencer o no un fuerte obstáculo: la aprobación de la iniciativa por la mayoría absoluta de sus electores, en cada provincia.

La normativa constitucional para el establecimiento de autonomías está contenida en el capítulo tercero del Título VIII, relativo a la organización territorial del Estado, y concretamente en los artículos 143 al 152. El primero de ellos señala que podrán constituir comunidades autónomas las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias -se entiende aisladas- con entidad regional histórica.La vía lenta de la que se ha venido hablando es en realidad la norma general para acceder a la autonomía, y está recogida en el mismo artículo 143, en su párrafo segundo, según el cual deben aprobar la iniciativa todas las diputaciones provinciales interesadas y los dos tercios de los municipios de la región, cuya población deberá ser además, al menos, la mayoría de cada provincia. No obstante, las Cortes pueden, mediante ley orgánica -aprobada por mayoría absoluta- y por motivos de interés, suistituir esta iniciativa de las corporaciones locales, según el artículo 144, letra c).

Cumplido este trámite, una asamblea compuesta por los miembros de cada diputación y los parlamentarios elegidos en el territorio elaborará el proyecto de Estatuto, para que las Cortes lo tramiten como ley ordinaria. En el proyecto podrán preverse una serie de competencias, que pasarían a la comunidad, y que enumera el, artículo 148. Ni este artículo, ni el 147, que alude a «instituciones autónomas propias» garantizan la constitución de Gobierno, Parlamento ni Tribunal Superior de Justicia autónomos. Así pues, si no se impone una interpretación más generosa, el carácter de esta primera vía no es fundamentalmente lento, sino que su nota más destacada es la limitación, hasta el punto de asemejarse más a una descentralización administrativa que a una autonomía. La lentitud se refiere más bien a las posibilidades de reforma del primer estatuto aprobado por este método, que sólo podrá hacerse, en el sentido de ampliar competencias, transcurridos cinco años (artículo 148,2), si bien la interpretación ortodoxa de este plazo, según los expertos, es que se inicia desde la entrada en vigor de, la Constitución, por lo que el 29 de diciembre queda reducido a cuatro años.

Una segunda vía de acceso a la autonomía está prevista en el artículo 151. Se la ha llamado rápida, y parece pensada para las regiones que, sin ser históricas, quieran tener garantizadas instituciones tales como Gobierno y Parlamento autonómico sin tener que esperar el plazo citado para reformar un primer Estatuto meramente descentralizador.

Pero esa garantía tiene un precio difícil de alcanzar: en lugar de dos terceras partes de los municipios de la región, deberán aprobar la iniciativa las tres cuartas partes, con el mismo requisito de tener la mayoría del censo electoral, pero sobre todo, habrá de convocarse un referéndum de iniciativa -como el que se prepara en Andalucía- en el que deberá decir sí no ya la mayoría de los votantes, sino la mayoría absoluta del censo, ejerzan o no su derecho al voto. En este sentido puede decirse que la abstención es un rechazo al proceso, porque al tratarse del censo, en realidad sólo quedan dos opciones: se apoya o no se apoya. A esta segunda corresponden tanto el voto no como la abstención.

Si se supera este obstáculo, la comunidad protagonista pasa a tener las mismas facilidades y garantías que las nacionalidades históricas.

Efectivamente, la disposición transitoria segunda de la Constitución indica que las comunidades citado un Estatuto de Autonomía -es decir, las llamadas nacionalidades históricas: Cataluña, Galicia y País Vasco- elaborarán su nueva carta autonómica de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, y en este caso no necesitarán ningún tipo de referéndum previo, sino únicamente la iniciativa de su órgano preautonómico de gobierno. Salvadas estas diferencias de comienzo, la vía de acceso a la autonomía es la misma: la del artículo 151.

Gracias a éste se cuenta con dos importantes garantías, una de procedimiento y otra de fondo, que no da la vía lenta. En cuanto al procedimiento, el artículo 143 da a las Cortes la capacidad suprema de elaborar y aprobar el Estatuto de Autonomía, tramitándolo como ley, y la comunidad no puede intervenir más que en la preparación del proyecto. En cambio, el artículo 151 establece que el proyecto deberá ser aprobado no sólo por las Cortes, sino también por una delegación de la Asamblea de Parlamentarios de la comunidad, y además por un referéndum en las provincias interesadas.

La garantía de fondo está recogida en el artículo 152, que dice que los entes autónomos constituidos por este procedimiento contarán con una asamblea legislativa elegida por sufragio universal, un Gobierno con poderes ejecutivos y políticamente responsable ante la asamblea legislativa o Parlamento autónomo, y un Tribunal Superior de Justicia que será la cima de la organización judicial de la comunidad.

La oposición de una provincia

En el procedimiento del artículo 151, para que una comunidad no histórica pueda ponerse a la altura de las históricas, queda un punto en el que la Constitución remite a una ley orgánica: el caso de que una o varias provincias no superen el difícil referéndum de autonomía. El párrafo primero señala que el referéndum deberá ser aprobado por cada provincia. Ello significa, sin lugar a dudas, que será rechazada la iniciativa en cuanto falle una provincia.

La duda se plantea entonces respecto a la repetición de la iniciativa. El articulo 143, que detalla la que hemos llamado vía lenta, indica que en caso de rechazo la iniciativa no podrá repetirse hasta los cinco años. Entonces, ¿se puede entender que esta riorma es general y afecta, por tanto, al procedimiento del artículo 151? Por el contrario, ¿debe entenderse que éste constituye una vía totalmente aparte de la del artículo 143 y, por tanto, no rige el plazo de cinco años?

Esto está por aclarar, pero el proyecto de ley orgánica sobre las distintas modalidades de referéndum, que entró en las Cortes el pasado mes de noviembre, se inclina por la primera interpretación. Su artículo 8, sobre el referéndum de iniciativa, especifica que si no se obtiene la ratificación, «por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de cada provincia, no podrá reiterarse la consulta hasta transcurridos cinco años».