Reflexiones sobre el proyecto de ley orgánica del Consejo del Poder Judicial

Magistrado de la Audiencia NacionalEl Boletín Oficial del Congreso de los Diputados publicó el pasado 11 de julio el proyecto de ley orgánica del Consejo General del Poder Judicial, órgano al que la Constitución encomienda el gobierno de dicho poder. No estamos ante un tema interno, propio y exclusivo de jueces, sino ante el proyecto de una ley de la que va a depender que los juzgados y tribunales puedan o no promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, y cuyo contenido va a condicionar la medida en que los órganos jurisdiccionales sean auténticamente independientes y capaces de contribuir a la progresiva consolidación del Estado social y democrático de Derecho en que España se ha constituido. Puede también afirmarse que el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos va a estar en relación directa del mayor o menor acierto con que se estructure desde el primer momento el Consejo General, pues los primeros años de funcionamiento marcarán una línea de actuación de difícil corrección posterior, al tiempo que consolidarán o frustrarán las esperanzas en un poder judicial funcionalmente puesto al servicio de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

La lectura del proyecto suscita numerosos interrogantes. Quizá el más importante de todos ellos es el de su posible no sometimiento a la Constitución. Esta primera norma reserva a la ley orgánica (principio de reserva de ley) la determinación del gobierno de los juzgados y tribunales y el estatuto del Consejo General. Asimismo la Constitución exige que sea una ley orgánica la que establezca los términos de la representación en dicho Consejo General de todas las categorías judiciales, y la que determine sus funciones. Consiguientemente, la regulación de tales materias está cerrada a una ley no orgánica, y muchos más a un reglamento interno. Pues bien, este principio puede haber sido infringido por los artículos del proyecto que encomiendan al reglamento de organización: la distribución de tres de los doce puestos previstos para jueces y magistrados, la forma de llevar a cabo la elección de los miembros de procedencia judicial y el sistema para distribuir los indicados puestos según el resultado de la elección, entre todas las categorías judiciales. Tampoco precisa el proyecto el ámbito de atribuciones propias del órgano paritario Gobierno-Consejo General, encargado de coordinar el ejercicio de determinadas competencias.

El principio de legalidad, vulnerado

La regulación del primer Consejo General puede haber incidido en vulneración del principio de legalidad que vincula a todos los poderes públicos. Según la Constitución, los jueces y magistrados de carrera formarán un cuerpo único. Por tanto, como único cuerpo han de ser considerados en todos los proyectos de ley y normas de inferior rango que desarrollen la Constitución. En contra de este principio, el proyecto, al diseñar el primer Consejo, considera como cuerpos distintos y separados los de jueces y magistrados, magistrados del trabajo y jueces de distrito, hasta el punto de que cada uno de estos dos últimos elige un representante exclusivamente de entre todos sus miembros en activo. Así no sólo se resiente el principio de legalidad, sino también el de unidad jurisdiccional, base de la organización y funcionamiento de los tribunales. Hay varios preceptos que recogen el propósito de mantener separada la jurisdicción laboral, a la que se vincula estatutariamente al Consejo General, pero conserva el régimen orgánico por el que actualmente se rige. También parece percibirse la voluntad de mantener la separación de dos clases de jueces, los de partido -actuales de primera instancia e instrucción- y los de distrito, convirtiendo de este modo la declaración constitucional «formarán un cuerpo único» en una fórmula vacía de contenido material. ¿No sería más correcto incluir a los magistrados de Trabajo y jueces de distrito dentro de los colectivos de jueces y magistrados, según lo que corresponda en función de la categoría que tengan los primeros en su carrera de origen?

La igualdades uno de los valores superiores de nuestro ordena miento y, en el ámbito de los órganos colegiados, uno de los que Informa su funcionamiento. Según la Constitución, los miembros del Consejo General únicamente se distinguen por su procedencia, no por sus diferentes atribuciones, excepción hecha del presidente. Todos ellos en pie de igualdad proponen al Rey el nombramiento del presidente, y también desde la igualdad contribuyen a la formación de la voluntad del órgano. Sin embargo, existen en el proyecto disposiciones que quizá contradicen cuanto acabamos de mantener. Así, por ejemplo: la presidencia sólo puede recaer en miembros de la carrera jadicial que ostenten, al menos, la categoría de magistrados del Tribunal Supremo con cinco años, como mínimo, de antigüedad en el mismo; la facultad de sustituir al presidente del Consejo General se reconoce tan sólo al presidente de la sala del Tribunal Supremo más antiguo, miembro del Consejo; las presidencias de las secciones de calificación y disciplina se reservan al miembro de la carrera judicial de mayor antigüedad. ¿Por qué este trato discriminado de los vocales extrajudiciales? Si todos ellos han de ser juristas de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio en su profesión, y si su nombra miento se produce a propuesta de diputados y senadores, legítimos representantes de la soberanía popular, ¿por qué esa desigual dad de derechos?, ¿por qué limitar tanto las facultades del Rey en cuanto al nombramiento del presidente del Consejo General?

A las diferencias entre vocales judiciales y no judiciales hay que añadir las que se establecen entre el presidente del Consejo General y los restantes miembros. Las competencias conferidas a aquél configuran el Consejo General con un marcado carácter presidencialista, corriéndose el riesgo de que una misma y sola persona gobierne al propio tiempo el Consejo y los juzgados y tribunales. Tanta acumulación de poderes, de la que también hay muestras en el precepto que hace depender genéricamente a la Inspección del Consejo, y especialmente de su presidente, pudiera no ser conveniente.

Atendiendo ahora a las exigencias derivadas del principio de independencia del poder judicial, llama la atención que nada diga el proyecto sobre el carácter obligatorio del refrendo por el ministro de Justicia de las resoluciones y acuerdos del Consejo -del que no forma parte- que deban ser suscritos por el Rey. Bastaría admitir la posibilidad de la negativa para que a su vez quedara negado el poder real del Consejo. La independencia también se encuentra limitada por el hecho de que, a diferencia de lo previsto para el Tribunal Constitucional, no se reconoce al Consejo General la facultad de elaborar su propio presupuesto,

En relación con el Estatuto de jueces y magistrados, el proyecto supone un avance respecto a la situación anterior, al disponer la supresión de las calificaciones previas de especial idoneidad como requisito para acceder a cualesquiera cargos judiciales. Mas la trascendencia de esta norma se ve muy reducida por otra del proyecto que establece que el nombramiento de presidentes de Audiencia Provincial, presidentes de Sala y jueces decanos de Madrid y Barcelona dependen no sólo del puesto en escalafón -criterio objetivo nada discutible-, sino que también requiere que no haya sido desfavorablemente informado el nombramiento por la sección de calificación. Cierto que se quiere rodear de garantías ese informe, pues ha de basarse en causas objetivas -que excluyen cualquier discriminación por razones ideológicas- y concretas, y debe ser motivado y comunicado al interesado, cuando por virtud del mismo resultase preterido, pero también lo es que esas garantías son insuficientes porque nos parece que falta decir, primero, que tales causas han de estar directamente relacionadas con la función que se presta; segundo, que la comunicación del informe ha de ser anterior a la convocatoria del concurso, a fin de que el afectado pueda promover en tiempo oportuno la defensa de su legítimo interés profesional, y no cuando ya se haya resuelto el concurso y causado el daño.

Regulación estamental

La Constitución dispone que de los veinte miembros del Consejo doce habrán de ser nombrados por el Rey entre los jueces y magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica. Veamos cómo ha sido desarrollada esta norma. Por de pronto, recordemos que no se establecen en el proyecto los términos en que se va a producir el nombramiento de tres de los doce miembros judiciales del segundo Consejo, lo cual, por las razones antes apuntadas, puede comportar una vulneración del principio de reserva de ley, pues si la primera norma prohíbe que las Cortes Generales deleguen en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias propias de leyes orgánicas, ¿cómo puede justificarse que se lleve a un reglamento terno del Consejo lo que la Constitución quiere que esté contenido en su ley orgánica? Esto sentado, pasamos a ocuparnos ahora del primer Consejo General sujeto a una regulación escasamente democrática y jerárquicamente estamental. En efecto, las dos primeras categorías de la carrera judicial -presidentes de Sala del TS y magistrados del TS- están integrados por 66 funcionarios, según el escalafón cerrado el 31-12-77, y, sin embargo, van a estar representados por cinco miembros, mientras que el resto de las categorías judiciales, en número superior a los 2.000, están representados por siete. Así no se encamina hacia el autogobierno del poder judicial, que es, según se afirma en la exposición de motivos, el objetivo esencial del proyecto, sino hacia el gobierno de la mayoría por la minoría, así no se distribuye el poder entre las distintas categorías judiciales, sino que se concentra desequilibradamente en las menos numerosas. Y es que está pesando con exceso sobre el proyecto el principio de jerarquía, a costa del principio de composición democrática del órgano de gobierno de juzgados y tribunales. De otro lado, el carácter estamental del procedimiento electoral resulta de la división del cuerpo de electores en cuatro colegios distintos, cada uno de los cuales elige separadamente a sus representantes, compartimentación que no se justifica por la posible existencia de intereses distintos entre unos y otros, pues la elección no tiene un carácter doméstico, sino que se hace en atención a los intereses generales de la sociedad, tanto mejor representados cuanto más plural y menos corporativa sea la representación. ¿No sería preferible, como sucede en Italia, la existencia de un colegio electoral único, sin perjuicio de imponer a cada elector la obligación de incluir en su voto un número mínimo obligatorio de cada categoría?

En cuanto al segundo y definitivo Consejo, existen dudas acerca de si la elección de los doce judiciales se va a producir en dos fases, una primera en que se eligen nueve, y una segunda en la que entre esos nueve eligen los tres restantes. Lo razonable es desechar esta segunda posibilidad, que equivaldría a una elección de segundo grado. Por lo que se refiere a la presentación de candidaturas, los porcentajes exigidos para la presentación (10% al menos de los miembros de cada categoría) constituyen un obstáculo difícilmente franqueable. La composición de la junta electoral, órgano encargado de dirigir y ordenar el proceso electoral, es de signo absolutamente jerárquico, y no acaba de entenderse las razones de no haber optado por criterios más objetivos y menos oficiales, como, por ejemplo, la antigüedad o modernidad en el escalafón, cualificados por su propia, naturaleza de una indiscutible imparcialidad.