El techo constitucional de las autonomías territoriales: un problema básico / 1

Catedrático de la facultad de Derecho de Madrid. Juez del Tribunal Europeo de Derechos del HombreNo es sentar plaza de original ni desvelar ningún secreto técnico afirmar que el título VIII de la Constitución, «De la organización territorial del Estado», es el más imperfecto de su texto y, por eso mismo. dada la trascendencia del tema que intenta regular, uno de los más preocupantes cuando se trata de articular, su desarrollo.

Políticos, relevantes de partidos nacionales; sostuvieron en el momento del referéndum constitucional, buscando atraerse los votos de las provincias con más conciencia y exigencia de autonomía, que ésta «no tiene techo» en la Constitución, literalmente. Y, en efecto, una primera lectura así permite suponerlo, puesto que tras la lista de competencias regionalizables que enuncia el artículo 148, la lista de materias en que el Estado tiene «competencia exclusiva» que formula el arlículo 149 se cierra en el artículo 150 con la expresa previsión de que «el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas» todas las facultades «correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación». Como el texto constitucional no enuncia cuáles son las materias de titularidad estatal no susceptibles por naturaleza de transferencia o delegación, parece resultar, en efecto, en una primera impresión, que todas y cada una de las competencias que como exclusivas del Estado define el artículo 149 son trasladables a las comunidades autónomas, al menos mientras el Tribunal Constitucional no decida otra cosa aplicando ese límite indeterminado de la «naturaleza».

Se comprende que este sistema, sin precedentes en el planeta entero, que permitiría desguazar íntegramente al Estado sin necesidad de modificar (¡antes bien, aplicándola!) la Constitución, no es objetivamente sostenible. En los Estados federales, incluso en las simples confederaciones o en las más frágiles asociaciones de Estados, existe un mínimo de competencias reconocidas en el organismo central que son intocables para los Estados miembros, sine qua non la organización colectiva no se sostiene como tal.

Patrimonio de los políticos

¿Es posible que haya establecido tan singular sistema nuestra Constitución? En este momento, promulgado como norma jurídica suprema el texto constitucional, la cuestión ha dejado de ser patrimonio de los políticos y es, enteramente, un problema entregado a los juristas, expertos en el arte de interpretar y aplicar normas dadas, que ellos ni aplauden ni censuran, sino que, simplemente constituyen la pauta del operar jurídico que ellos orientan y dirigen, desde la más simple aplicación a la más solemne formalizada en sentencias judiciales (aquí, forzosamente, las del Tribunal Constitucional, llegado, su momento de funcionar, que es de esperar que no se demore).

Partiendo de esta base, y aprovechando el respiro de reflexión que en este tema de la puesta en aplicación de las autonomías territoriales ¡la supuesto la disolución de las Cortes anteriores y la reciente elección de las nuevas, me voy a permitir ofrecer unas consideraciones realizadas como simple jurista de Derecho público. Vaya por delante que no estimo admisible la interpretación del texto constitucional que ha quedado expuesta, la que pretende no encontrar techo en el conjunto de competencias transferibles a las comunidades autónomas, tesis que, sin embargo, es la que me parece que ha presidido la elaboración de los proyectos de estatutos catalán y vasco realizada por las respectivas asambleas de parlamentarios.

Existe una interpretación del artículo 150.2 -el que permite transferir o delegar a las comunidades cualquier competencia de titularidad estatal con la única salvedad de que «por su propia naturaleza (no) sean susceptibles de transferencia o delegación- que posiblemente pueda invocar a su favor los antecedentes parlamentarios del precepto que, por cierto, es absolutamente urgente que sean publicados para facilitar la tarea interpretativa que ha quedado abierta tras la promulgación de la Constitución. Esta interpretación pone en relación el artículo 150.2 con el 149.3. que enuncia la «cláusula residual»: las materias no comprendidas en ninguna de las dos listas del artículo 148 (regionalizables) y 149.1 (las de «competencia exclusiva» del Estado) pertenecen al Estado, sin perjuicio de que los estatutos de autonomía puedan asumirlas como propias de la respectiva comunidad. La transferencia o delegación de competencias del Estado operaría, justamente, sobre este residuo de competencias del Estado, que son las, únicas que el artículo 149 no califica de «exclusivas».

Romper el marco de las transferencias

Pero esta interpretación, que puede invocar estados anteriores del texto en su sucesiva elaboración por la ponencia, la comisión, las dos Cámaras y la comisión mixta, puede entenderse también, sobre la base de estos mismos antecedentes, que pereció en alguno de los compromisos que fueron marcando la elaboración definitiva del texto constitucional. Parece claro, en efecto, que en algún momento se quiso deliberadamente romper ese marco concreto de las transferencias y delegaciones del Estado y es un hecho que la hermenéutica legal de la Constitución así permite ahora concluirlo.

Otra posible solución vendría dada por una reflexión sobre la lista de competencias estatales del artículo 149.1 reflexión de la cual resulta claramente que tales competencias, aunque calificadas de «exclusivas» del Estado en la cabecera del precepto, permiten luego en general, de manera inequívoca, una coparticipación en su desarrollo por parte de las comunidades autónomas. Así, por ejemplo: el número veintinueve define como competencia del Estado la «seguridad pública», pero añadiéndose de seguido: «sin perjuicio de Ia posibilidad de creación de policías por las comunidades autónomas en la forma que se establezca en los respectivos estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica», o el número diecinueve, que define como estatal la materia de «pesca marítima», para precisar: «sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las comunidades autónomas»; o todos los epígrafes que reservan a éstas competencia! de «ejecución» (números 7.º. 17) o de «gestión» (número veintiocho), o de «desarrollo y ejecución» (número veintisiete), o todos los que formulan la competencia del Estado con la palabra «bases» o «legislación básica», que implícitamente admite desarrollos, incluso normativos, por parte de las comunidades.

A la misma conclusión se llega con una lectura atenta del artículo 148; también las competencias. autonómicas se insertan con naturalidad en marcos estatales de ordenación números 2.º, 7.º, 9.º, 13. 22, lo que, finalmente, ratifica en términos generales difícilmente equívocos el artículo 150.3 (leyes estatales de armonización de competencias autonómicas). Esto es: no puede verse en las listas de los artículos 148 y 149 una participación neta y absoluta de competencias entre el Estado y las comunidades al modo de los trozos de un queso; por el contrario, el texto constitucional es explícito -y estimo, que esto es positivo- en considerar que el Estado y las comunidades han de repartirse la gestión con la técnica de las competencias compartidas, que de hecho permite un mejor servicio a los ciudadanos, que es de lo que, en definitiva, y por encima de dogmatismos ingenuos, se trata. Partiendo de esta base, que veo firme, la segunda interpretación de la cláusula de transferencia y delegabilidad de competencias del Estado en las comunidades del artículo 150.2 reduciría tal transferencia y delegabilidad a los supuestos concretos en que el artículo 149.1 la admite expresamente, que son, como ya sabemos, todos los supuestos en que se prevé una participación de las comunidades en la gestión, desarrollo y ejecución de las materias en qué el Estado tiene una «competencia exclusiva» de principio. Otros preceptos constitucionales prevén también transferencias o delegaciones en supuestos más específicos; así, por ejemplo, en la importante materia financiera, artículos 133, 156 y 157, o en la de planificación económica, artículo 131.

Coherencia lógica y política

Esta interpretación, que establece un «techo» claro y preciso a las transferencias y delegaciones de facultades del Estado deducido del propio texto constitucional, como parece tan justificado, y excluye el horror vacui que resulta de la absurda tesis de «sin techo», tiene a su favor una gran coherencia lógica y jurídica. Es verdad que la conclusión resultaría mucho más clara si la Constitución, como propugné insistentemente el PSOE, e incomprensiblemente rechazó UCD con la misma insistencia, hubiese contenido no ya esas únicas dos listas de los artículos 148 y 149 que como hemos visto, son casi siempre de «materias mixtas», sino tres y hasta cuatro listas (de materias exclusivas de los respectivos órdenes, de materias donde la colaboración es la regla y de materias propias de un orden que pueden transferirse o delegarse al otro). La Constitución ha escogido en tema tan grave la vía de la ambigüedad, seguramente como precio de otros compromisos en otros lugares de su texto, pero los juristas tenemos el hábito de precisar conceptos legales indeterminados, de relacionar unos preceptos con otros, de suplir vacíos o lagunas de un lugar como principios derivados de otros y, al final, ofrecer un régimen mínimamente cierto y seguro, haciendo a la ley frecuentemente, como dijo hace años un jurista alemán, «más inteligente que el legislador». Esto, propiamente, es la técnica jurídica, técnica que en la interpretación y aplicación de la nueva Constitución española será ineludible (y esto es una novedad, por cierto venturosa, de nuestra historia constitucional, porque amortigua pugnas puramente políticas y confrontaciones de simple fuerza en dicha aplicación), dado el papel que se ha reservado al Tribunal Constitucional.

No obstante, yo creo que la interpretación válida de ese capital artículo 150.2 puede exceder incluso de ese criterio ofrecido claramente por otros preceptos de la Constitución, sin caer por ello en la tesis de «sin techo». Estimo, en efecto, que una reflexión atenta sobre todo el sistema de las autonomías puede concluir en admitir que el Estado transfiera o delegue a las comunidades competencias propias distintas de las previstas en las cláusulas «colaborativas» de los artículos 149 y otros. Para precisar cuál puede ser el ámbito de esas competencias hay que Intercalar aquí un tema que parece accidental y de procedimiento, pero que, sin embargo, estimo que es justamente el básico, el tema del modo de operar la transferencia o delegación de facultades.