Razones clientelistas fraccionan el sistema en numerosos regímenes especiales

Casi el 90 % de la población total del país se halla en uno u otro grado dentro del campo de actuación del actual sistema de Seguridad Social. Es en este principio de universalidad que inspira el modelo actual -y que, al parecer, se trata de extender a la totalidad de la población de acuerdo con los planteamientos reformistas del partido en el Gobierno- donde radica el origen de una de las causas de la crisis que hoy aqueja al sistema.Y no tanto por el gravamen que sobre el gasto supone el crecimiento cuantitativo del ámbito de aplicación del sistema -como idea que puede situar el nivel de crecimiento aludido cabe recordar que de los 123.000 millones de pesetas gastados en 1967 se ha pasado al billón y medio de pesetas presupuestado para el próximo año-, sino por la propia irracionalidad de la estructura del sistema en la articulación de su campo de aplicación.

El carácter de aluvión con que se ha producido la incorporación de la población actualmente protegida por la Seguridad Social a su campo de aplicación ha determinado, en buena medida, el fracciónamiento del sistema en un régimen general y un número abierto de regímenes especiales.

Dé esta manera, la ley de Bases que, como queda dicho, propugnaba el principio de unidad, por su carácter revisionista y doctrinario no hace sino formalizar el estado de evolución existente hasta entonces. Así, en lo relativo al ámbito o campo de aplicación señala los siguientes grandes grupos: trabajadores por cuenta ajena o asimilados en las distintas ramas de la actividad económica; trabajadores por cuenta propia o autónomos; socios trabajadores de cooperativas de producción; servidores domésticos, estudiantes y funcionarios públicos, civiles y militares.

El campo de aplicación de la Seguridad Social española es, por tanto, objeto de uña delimitación claramente profesional, basada en la distinción entre régimen general y regímenes especiales. Pero una política escasamente planificada -como señala Aurelio Desdentado- e indiscriminada en la creación reglamentaria de regímenes especiales ha llevado a una acentuación «claramente patológica de ese principio pluralista». Los once regímenes inicialmente previstos se convierten, en virtud del desarrollo reglamentario, en dieciocho o en veintidós, si se computan los subregímenes.

La justificación a esta proliferación de regímenes especiales, incluido el propio régimen agrario -que por su más bajo nivel de renta, en relación con los sectores industria y servicio, está generalizada su consideración al margen del régimen general-, habría que encontrarla, de una parte, en la propia estructura de control del sistema, cuya ausencia dotaba al ministro de turno del poder suficiente como para crear los regimenes especiales que su criterio le dictara, y, de otra, en auténticas razones clientelistas, es decir, dar satisfacción al colectivo agrupado en el régimen especial de que se tratara.

Aún otra razón justifica la existencia de determinados regímenes especiales, cual es resolver situaciones laborales en un determinado sector, e incluso en alguna empresa. Concretamente, el régimen especial ferroviario es creado reglamentariamente para dar solución al problema de personal que tenía planteado Renfe. De esta manera, el abanico de prestaciones en relación con las jubilaciones anticipadas que permite el régimen especial resuelve la política de empleo de una empresa.

En el caso del régimen especial de la minería, el mantenimiento de un sistema que facilita mayores prestaciones que en el régimen general obedece también a una razón política: tener contento a un colectivo tradícion alm ente conflictivo. Aunque en este caso la razón política se suma a una situación ya de hecho, cual es que los mineros, tradicionalmente, han tenido seguridad social superior a la general, incluso formada por ellos mismos cuando eran mecanismos voluntarios, así como durante la República.

No obstante, ambos sistemas son claramente deficitarios. En el caso de los ferroviarios, los pasivos son 85.359, mientras que los activos suman 79.814. También es superior el número de pasivos (62.293) en el régimen de la minoría de carbón a los activos, que suman un total de 55.896. El carácter deficitario de los regímenes especiales, financiados a costa del régimen general en su mayor parte, es una característica comán a todos ellos. El caso del régimen especial agrario es espectacular. Los activos descendieron en un 29 % de 1967 a 1977, mientras que el crecimiento de los pasivos fue del 44 % en el mismo período. En 1977 el régimen especial agrario contaba con 1.736.246 activos frente a 1.278.355 pasivos.

Esta situación no determina sólo una desigualdad en los mecanismos de protección y financiación y una complejidad adicional en la gestión; el problema es más grave porque los fenómenos de regresión demográfica y la degradación de la relación entre activos y pasivos han provocado la absoluta inviabilidad económica de algunos regimenes y su financiación parasitaria con cargo al régimen general.

Prueba de ello es la estructura de recursos del régimen agrario: el 54 % de sus recursos, que son. 130.000 millones de pesetas, se obtienen del régimen general, mientras que las aportaciones empresariales no llegan al 8 %, es decir, inferiores que las de los trabajadores. Estamos, pues, ante una situación en la que se prima a la oligarquía campesina a través del cálculo de las jornadas teóricas para determinar el nivel de sus cuotas, a costa de una exacerbación de la presión contributiva sobre el sector más dinámico, que es el sector industria y servicio.

En cualquier caso, la financiación de los regímenes especiales -ni siquiera, se consideran otros regímenes cuantitativamente despreciables, como los de escritores de libros, toreros, representantes de comercio, etcétera- es a base de la estructura del gasto del régimen especial, bien por la vía de aportación directa, como es el caso de los regímenes agrarios o el del mar, o por la vía de la Caja de Compensación, como ocurre con los regímenes férroviarios y de minería del carbón.

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Insuficiencia de las prestaciones económicas (pensiones) y escasa cobertura del subsidio de desempleo, prestación englobada en la Seguridad Social y que la reforma ahora emprendida transfiere, al menos en su gestión, al Estado, a través del Instituto Nacional del Empleo.