Necesidad de un respaldo presupuestario y financiero acorde con las necesidades reales

Las personas que firman este trabajo, que se publicará en tres capítulos, dirigen desde hace quince meses el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Tratan de exponer de forma clara, sistemática y resumida la política del MOPU en esas materias a corto y medio plazo. Política que se inscribe en las declaraciones programáticas de Unión de Centro Democrático.Este programa de política de suelo y vivienda que, en opinión de los firmantes, ofrece soluciones globales a los problemas planteados, requiere el respaldo de una política presupuestaria y financiera acorde con las necesidades reales, presentes y futuras, de este programa de actuación.

Por otra parte, es necesario recalcar que esta política forma parte de un conjunto más amplio que, inserto en un marco global de ordenación del territorio, constituye la política del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. En ella imperan consideraciones de eficacia en la asignación del gasto público, mediante una previa definición de programas prioritarios y un importante esfuerzo de gestión para optimizar la utilización de recursos presupuestarios cada vez más escasos en términos reales.

Política de suelo

Las importantes transformaciones de la economía española en las últimas décadas han afectado profundamente a los asentamientos humanos, produciéndose un despoblamiento de las zonas rurales y creándose una presión muy importante sobre las zonas urbanas. Estas tensiones han conducido a aumentos importantes de los precios del suelo, creándose fuertes presiones especulativas y una tendencia a la utilización del suelo como instrumento de atesoramiento, desviándolo de su uso natural y conduciendo a una escasez artificial de suelo urbano.

Por otra parte, el crecimiento de las ciudades ha sido anárquico, Carente de planificación y, en muchas ocasiones, sin los equipamientos mínimos necesarios. La apropiación de las plusvalías ha sido casi siempre privada y destinada a enriquecer al titular del suelo y no a dotar a ese suelo de equipamientos. Como consecuencia de este cúmulo de circunstancias, el estado de abandono de buena parte de nuestras ciudades es notorio.

Los objetivos de la política de suelo resultan del análisis anterior y pueden resumirse en tres:

Garantizar una disponibilidad suficiente de suelo debidamente urbanizado en la forma el tiempo y las circunstancias que defina el planeamiento urbanístico que deberá reflejar las necesidades, prioridades y deseos locales.

- Reducir el precio de ese suelo, intentando eliminar el componente puramente especulativo, remunerando en cambio adecuadamente la gestión y la inversión urbanizadora.

- Distribuir equitativamente los aumentos de valor resultantes de la gestión pública y del planeamiento apropiado para la colectividad una parte importante del remanente del plusvalor que no sea impunible a la actuación del titular del suelo.

Una política de suelo debe partir de premisas que reflejen lo más de cerca posible la actual realidad urbanística. Entre ellas destacan las siguientes:

- Existe en España suelo calificado en cantidad ampliamente suficiente para permitir la expansión previsible de las ciudades. Esta constatación resulta de los inventarios de suelo y de planeamiento realizados por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo en aplicación de los pactos de la Moncloa. Pero dicho estudio demuestra también que ese suelo no constituye todavía un soporte idóneo para la construcción de viviendas y equipamientos.

- Una de las principales razones por las que esto ocurre es la falta de capacidad de gestión urbanística, a todos los niveles. Una centralización excesiva condujo en el pasado a crear cuellos« de botella en el planeamiento a nivel de la Administración central, pero las actuales insuficiencias en los medios de planeamiento y gestión de la Administración provincial y local no permiten que los esfuerzos de descentralización efectuados sean realmente eficaces. En lo que compete al sector privado, la gestión se ve frecuentemente frenada, aparte de por razones especulativas, por la dificultad de reunir en una sola iniciativa la titularidad del suelo, los recursos de inversión urbanizadora y los conocimientos necesarios para llevarla a cabo.

- El actual marco legislativo hace que la titularidad del suelo otorgue derecho a la apropiación de los aumentos de valor originados por la calificación urbanística e incluso por las expectativas de dicha calificación.

-Dichas expectativas, unidas a la escasez de recursos de las administraciones locales para incidir en el mercado y al contexto económico que se ha caracterizado por una carencia de activos financieros rentables a largo plazo, han conducido a que el suelo sea en nuestro país uno de los activos de más alta rentabilidad, lo que a su vez ha enrarecido aún más la oferta, provocándose a menudo situaciones tácitamente oligopolísticas.

- El resultado final de este proceso es que resulta a menudo más rentable mantener el suelo en estado no apto para construcción de viviendas, limitándose a utilizarlo como activo y a apropiarse el plusvalor en lugar de efectuar la compleja y costosa labor de llevar el planeamiento hasta sus últimas fases y efectuar las inversiones en urbanización necesarias.

Marco para una nueva política de suelo

Partiendo de estas premisas, la labor del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo se ha centrado en dos ejes principales de actuación.

- Mejorar y ampliar la capacidad de gestión del sector público, agilizándola y descentralizándola.

- Modificar o completar la normativa legal vigente en los casos en que ésta resulta inadecuada para satisfacer los objetivos antes mencionados.

A continuación se describen brevemente las principales actuaciones en curso o programadas que corresponden a los objetivos enunciados anteriormente.

Disponibilidad de suelo. Intensificación del esfuerzo de planeamiento. A pesar de las dificultades presupuestarlas, se ha cuadruplicado en 1979 el presupuesto de planteamiento de la Dirección General de Urbanismo. Se han Firmado convenios con más de la mitad de las Diputaciones Provinciales españolas, fijando objetivos y normas para la contratación del planeamiento y concediendo subvenciones estatales. A nivel central se ha acelerado la tramitación de expedientes de planeamiento, reduciéndose en un 50% el número de casos pendientes de resolución. En Coplaco, el número. de casos por resolverse ha reducido en un 90%.

Mejora en la calidad del planeamiento. La publicación del reglamento de planeamiento de la ley del Suelo permitirá contribuir de modo importante mejorar la calidad del nuevo planeamiento y a la transformación del antiguo. A ello contribuyen también normas de menor rango, como las seis instrucciones y los manuales de financiación de planeamiento que han sido circulados por la Dirección General de Urbanismo. Se encuentran además en preparación diversas instrucciones sobre distintos aspectos del planeamiento tendentes a establecer, mejorar y unificar los criterios urbanísticos y su aplicación, evitando la devolución o denegación de planes y expedientes que presentan deficiencias corregibles.

Mejoras en la gestión del sector privado. La publicación del Reglamento de Gestión de la ley del Suelo favorecerá la actuación del sector privado, definiendo más claramente el marco en el que se desenvuelve. Igualmente, el Reglamento de Disciplina Urbanística permitirá que las actuaciones del sector privado se controlen con más rigor, todo ello en un espíritu de facilitar aquellas que sean legítimas e impedir aquellas que no lo sean.

Potenciación de la gestión pública del suelo. Dadas las actuales deficiencias en este campo, se ha hecho un esfuerzo muy importante de reforma institucional y de organización. Entre las medidas adoptadas figuran la reforma de las comisiones provinciales y de la Comisión Central de Urbanismo. En una línea más ejecutiva, las sociedades mixtas de gestión urbanística y de urbanización previstas por decretos promulgados en la primavera pasada permitirán dotar al sector público, a nivel provincial o regional, de instrumentos de gestión eminentemente ágiles y próximos a los que han demostrado ampliamente su eficacia en el sector privado. Se espera haber constituido varias sociedades de este tipo antes de fin de año, lo que permitirá, una vez que se hayan resuelto los problemas iniciales que surgen necesariamente en toda actuación innovadora, que se extienda su creación a la mayor parte del territorio español. Esta actuación de tipo institucional se complementa con un esfuerzo constante de información, que se traduce en instrucciones y manuales de la Dirección General de Urbanismo.

Reformas de la normativa legal. El proyecto de ley de Valoración de Suelo y Medidas para la Ejecución de Planeamiento constituye un esfuerzo de gran alcance para dotar al sector público de los instrumentos legales necesarios para una actuación realmente eficaz en aquellos casos en los que el sector privado no se encuentra en condiciones de ejecutar el planeamiento. El proyecto de ley establece un nuevo sistema de ejecución del planeamiento llamado de ejecución forzosa, que agiliza y aumenta sobre manera la posibilidad de actuación pública sin exigir cuantiosos recursos de inversión. Se suprime el carácter prioritario del sistema de compensación. Se aumentan los supuestos de expropiación, haciendo posible, entre otras, la constitución de reservas de suelo y se faculta el pago de expropiaciones en aprovechamiento urbanístico, o terrenos, con lo que se desbloquea la limitación efectiva que la no disponibilidad de medios económicos suponía de hecho para la utilización de ese sistema.

Disminución del precio del suelo. Mediante aumento de la oferta. Todas las medidas destinadas a aumentar la disponibilidad de suelo contribuirán a aumentar la oferta, tanto por parte del sector privado como del sector público, y deberán producir, por tanto, una disminución relativa del precio.

Reducir la demanda de nuevo suelo mediante una política de Conservación, rehabilitación y, en su caso, remodelación del pátrímonio existente sobre suelo ya consolidado.

Evitar la demanda extraurbanística y la retención especulativa. Las medidas anteriores no darán pleno resultado, a menos que se consiga disminuir radical mente la actual tendencia al ateso rarniento de suelo. En ese aspecto, el reciente decreto-ley sobre ingresos de las corporaciones locales está destinado a impulsar la puesta en práctica del impuesto sobre so lares. El proyecto de ley sobre Va loración del Suelo, al disminuir las expectativas de apropiación de plusvalías deberá también producir efectos en el mismo sentido. Sin embargo, es necesario recalcar que ambos dependen directamente de una mayor capacidad de gestión a nivel local y de la efectividad última de la reforma fiscal en curso. Conviene, asimismo, recordar que no basta desincentivar la inversión en suelo si no existen oportunidades alternativas de inversión.

Creación, en el planeamiento de determinaciones para la ubicación y previsión de suelo para viviendas de protección oficial. Para conceder el máximo rango legal a una disposición que actúe en ese sentido se ha introducido una enmienda a la ley de Valoración de Suelo que permitirá dejar reservadas exclusivamente a la edificación de víviendas de protección, oficial zonas muy amplias:Al tener éstas un límite máximo de precio, esos límites incidirán necesariamente sobre los precios de suelo.

Distribución equitativa de los aumentos de valor. Tratamiento uniforme de la fiscalidad y la expropiación. Uno de los aspectos más negativos del actual sistema expropiatorio era la injusticia distributiva que se producía sobre aquel propietario de suelo en quien recaía la expropiación. El proyecto de ley de Valoración de Suelo introduce los mismos principios en los casos de gestión pública y privada, lo que disminuye considerablemente el grado de discriminación que se produce de hecho al iniciar una actuación expropiatoria.

Apropiación pública del plusvalor. En ambos casos se considera que la diferencia entre el valor urbarnístico de un terreno que es esencialmente un valor de mercado, y el valor que correspondería a su uso real debe asignarse en gran parte a la colectividad, si no se debe a actuaciones imputables al propietario del terreno, como puede ser un esfuerzo de urbanización y de equipamiento. La propuesta ley de Valoración de Suelo parte del principio que la mera calificación del suelo, o su equipamiento en infraestructuras costeadas por el sector público, no da derecho a la apropiación de un plusvalor por parte del propietario del suelo. Ese plusvalor deberá apropiarse por el sector público, sea por la vía fiscal, sea en el momento de la expropiación deduciéndolo de su valor de mercado. En cambio, todo esfuerzo de promoción o urbanización se verá rebonocído en las valoraciones, tanto fiscales como expropiatorias.

Cesión de competencias

Resulta evidente de todo lo dicho hasta ahora que la aplicación concreta de la política de suelo aquí definida sólo puede hacerse con eficacia mediante el máximo acercamiento a los problemas concretos de cada municipio, provincia o región. Las medidas hasta ahora mencionadas se sitúan en un marco institucional en rápida evolución hacia una estructuración regional del Estado español. Esa nueva estructuración tiene en el campo de la política de urbanismo y suelo, implicaciones profundas. La reciente transferencia de competencias, funcionarios y fondos a la Generalidad de Cataluña es un ejemplo de la actitud del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, que considera esencial una, descentralización radical para mejorar la gestión urbanística en nuestro país.

Sin embargo, es necesario ser consciente de que existen aún serias dificultades en esa vía. Por una parte, la descentralización no debe limitarse al nivel de las regiones. Es necesario concederles a los municipios y a las comarcas o provincias un papel que debe ser primordial aunque de momento su capacidad esté limitada-por factores de tipo político -que sólo se resolverán cuando se produzcan elecciones a esos niveles-, y por la escasez de recursos presupuestarios propios. Para ser verdaderamente eficaz, la descentralización en materia urbanística deberá ir acompañada de una reforma igualmente descentralizadora de la Hacienda Pública española.

El horizonte del urbanismo

Una política de urbanismo y suelo no produce resultados espectaculares. Al Fin y al cabo nos encontramos en contacto con la ciudad y su desarrollo, es decir, con el entorno de las personas. Por otra parte, es un ámbito en el que debe estar presente la participación social; el establecimiento de un marco correcto en el que actúen fuerzas encauzadas y no, descontroladas, y en el que los ciudadanos puedan participar activamente en la definición del medio en que quieren vivir.

Con tal perspectiva creemos que deben ser entendidas las medidas que estamos adoptando. Partimos de una situación límite en que la especulación y la inexistencia de mecanismos eficaces de actuación han producido un urbanismo de baja calidad. Pretendemos crear el marco normativo y el aparato administrativo que sean el soporte de una actuación plural y colectiva que pueda producir un urbanismo que responda al objetivo de ser soporte físico al desarrollo integral de la persona.