Las autorizaciones previas de las centrales nucleares

El decreto de 21 de julio de 1972 aprobó el reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas y desarrolló así la normativa sobre autorizaciones prevista en el capítulo Y de la ley Reguladora de la Energía Nuclear, de 29 de abril de 1964. Esta ley señaló que las instalaciones nucleares deberán ser autorizadas por el Ministerio de Industria e instituyó como preceptivo el informe de la Junta de Energía Nuclear, organismo creado el 22 de octubre de 1951, para el estudio de las cuestiones nucleares en acertada previsión del desarrollo futuro que se esperaba en esta materia.La norma reglamentaria, al plantearse la forma de establecer la autorización de centrales nucleares, opta por dividir ésta en dos fases: autorización previa y autorización de construcción, teniendo esta última un alcance esencialmente técnico, dada la complejidad del proyecto de estas instalaciones, y que se refiere sólo a la forma concreta de instrumentarse la primera y fundamental decisión, contenida en la denominada autorización previa. Esta misma técnica fue aplicada por la Administración española aún antes de promulgarse la ley vigente de 29 de abril de 1964, concibiéndose entonces la denominada «autorización en principio». Ya en 1963 el profesor Martín-Retortillo indicaba en su libro Energía nuclear y Derecho. Problemas jurídico-administrativos, lo siguiente: .

«Este tipo de autorización puede parecer ciertamente anómalo a primera vista; sin embargo, en la práctica administrativa pueden otorgarse y de hecho se otorgan autorizaciones para nuevas industrias sin haber concretado el proyecto definitivo, cuya aprobación se remite a un trámite posterior, y aun sobre la base de soluciones técnicas alternativas, reservándose la Administración la opción última entre las mismas, con posterioridad incluso al propio otorgamiento. La misma técnica empleada en los aprovechamientos hidroeléctricos integrales de las concesiones en cartera, bien que ofreciendo motivos diferentes, pueden servimos en este punto en apoyo del sistema expuesto. »

La separación, pues, entre la decisión fundamental sobre la conveniencia de la instalación (autorización previa) y el examen ulterior de un proyecto concreto (autorización de construcción) no puede suscitar ninguna duda de que es en la decisión primera donde radica el núcleo substantivo de la autorización propiamente dicha.

El Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de enero de 1973, y refiriéndose concretamente al alcance de la autorización previa de una central nuclear, ha afirmado lo siguiente:

«Resulta palmariamente que el acto administrativo atacado tiene la característica de definitivo y en modo alguno integra uno de los meros trámites, ya que decide la petición instada... en el sentido de conceder la autorización pretendida de manera definitiva, pese a lo que se diga en la condición décima de ese acuerdo... ; por eso, dado además, los términos en que está concebido el acto, no ofrece duda de que es principal y sustantivo, que resuelve como queda relatado una petición y lo hace pronunciándose en cuanto al fondo o contenido de ella.»

Es, en definitiva, la llamada autorización previa, la autorización propiamente dicha, el acto que declara derechos. Es importante señalar que la autorización previa no es una autorización provisional, que sería la fijada para una instalación interina por un tiempo determinado, en este supuesto obviamente imposible, sino que estamos ante la auténtica y substantiva autorización que sé ha denominado «previa» por que va delante de la que debe venir después si se cumplen las condiciones técnicas previstas en los artículos catorce y siguientes del Reglamento de Instalaciones Nucleares.

Queda claro que la autorización previa crea una relación estable y segura entre la Administración que la otorga y la empresa que la recibe, relación que no está sujeta a otras contingencias que las que resultan de su propia dinámica interna, excluidos, por lo tanto, cualesquiera otros factores externos.

El papel de la Dirección General de la Empresa

Que esto es así lo ha reconocido la propia Administración al introducir el siguiente texto en todas las autorizaciones que ha venido otorgando:

«La Dirección General de la Energía podrá dejar sin efecto la presente autorización en cualquier momento, si se comprobase el incumplimiento de las condiciones impuestas o la existencia de discrepancias fundamentales con los datos en los que se ha basado la concesión de esta autorización, previa.»

Como se ve, la posibilidad de revocación queda limitada al incumplimiento de condiciones o a error provocado por el titular, lo que excluye otras causas o el simple cambio de criterio de la Administración, tratamiento normal en materia de autorizaciones que exige el principio de seguridad jurídica.

Por otra parte, hemos de significar que esta técnica-jurídica de autorizaciones es habitual en la Administración y no supone en este supuesto un hecho singular o una excepción.

Otorgada la autorización-previa de una central nuclear por la Administración, la empresa titular de la misma no sólo debe efectuar a partir de ese momento una serie compleja e importante de trabajos y consiguientemente de inversiones, sino que, aún antes de dicha autorización ha tenido necesidad de realizar, con independencia de los estudios y trabajos preparatorios de la propia petición otras inversiones elevadas, entre las que cabe señalar como más significativa la adquisición del propio emplazamiento propuesto para la central nuclear.

Bastaría la simple lectura de una resolución de las dictadas por la Administración en que se otorga la autorización previa de una central nuclear para darse cuenta de los estudios y obligaciones que debe cumplimentar la empresa titular y ello, precisamente, a continuación de la obtención de dicha autorización previa. Pueden servir como ejemplo las siguientes realizaciones:

-Proyecto general de la instalación.

- Estudio preliminar de seguridad.

- Proyecto sismorresistente de las distintas estructuras.

- Pruebas en el emplazamiento y en su entorno con instrumentación sísmica para vigilar, durante todo el período de vigencia de la autorización.

- Programa de investigación y desarrollo, incluidas pruebas experimentales, en el que se basa la identidad de estructuras.

- Estudios geológicos, geofísicos, de difusión atmosférica, etcétera.

La Dirección General de la Energía y la Junta de Energía Nuclear deberán conocer y seguir muy de cerca la evolución del proyecto de la instalación y del estudio preliminar de seguridad, la organización prevista para supervisar el proyecto y estudio de seguridad, el contenido técnico de las ofertas seleccionadas, así como los contratos establecidos y las ingenierías o consultores contratados, estudios en curso y actividades llevadas a cabo en el emplazamiento. La Junta de Energía Nuclear podrá remitir al titular de la autorización las instrucciones complementarias que se estimen oportunas para el mejor cumplimiento de lo dispuesto.

Lo anterior es una simple muestra de lo que la empresa titular está obligada a hacer inmediatamente después de otorgada la autorización-previa, con el fin de que dentro del plazo de dieciocho meses pueda entrar en la fase de construcción.

Todo lo señalado anteriormente viene expresamente concebido y se realiza al amparo de la denominada autorización- previa, y vemos que se habla de contratos establecidos, ingenierías contratadas, obras llevadas a cabo en el emplazamiento e incluso en el apartado F del artículo catorce del Reglamento de Instalaciones Nucleares, se hace referencia a concesiones y autorizaciones administrativas solicitadas con todos los requisitos necesarios.

Si una empresa titular de una autorización-previa para una central nuclear está obligada a llevar a cabo las actividades enumeradas anteriormente, es lógico que también debe realizar todo aquello que es necesario, previo o concordante con esas actuaciones, ya que no es, posible entender, dentro de la gran complejidad que lleva consigo la preparación y construcción de una central nuclear, que cada estudio o trabajo sea completamente independiente o se pueda efectuar separado y unitariamente. Todo está relacionado, y al poner en marcha una organización de este tipo deberán ir realizándose presupuestos fundamentales e indispensables como los derivados de la propia financiación de la central con las actividades y compromisos a esos fines dirigidos (ampliaciones de capital, emisiones de obligaciones, préstamos exteriores); actividades comerciales (compromisos de importación de elementos para la central, licencias de importación); actividades tecnológicas (fabricación mixta, compromisos de asistencia técnica), etcétera.

Como hemos visto en esta sucinta exposición, el otorgamiento de una autorización previa para una central nuclear supone poner en movimiento un imponente mecanismo en el orden financiero, comercial y tecnológico que está previsto que así sea dentro de la legalidad vigente y que incluso viene exigido por la propia Administración, que no sólo en todo momento tiene. a su disposición una amplia y fiel información de todo ello, sino que controla con autorizaciones y homologaciones específicas los actos más relevantes del largo proceso industrial iniciado con la autorización-previa, y que, además, sancionaría con la técnica de la caducidad cualquier incumplimiento de esa actuación por la empresa titular de la autorización, actuación que es así, para esta empresa, estrictamente obligatoria.