Musgrave y la reforma fiscal española

Inspector financiero y tributarioMaster en Derecho por Harward

Recientemente se ha invocado la autoridad académica del profesor Musgrave de la Universidad de Harward, para censurar -con base doctrinal - la reforma de la imposición directa que se ha acometido en España.

Los argumentos que se barajan suelen acusar, al aumento de presión fiscal, como retardador del desarrollo; en una aproximación simplificada, esta clase de argumentos son poco menos que dogmáticos. Lo que realmente está en juego es la progresividad del sistema fiscal y su efecto sobre la concentración económica en cuanto fuente de poder político.

Hay que reconocer, que en esta materia, la posición conservadora española ha sido, por causas históricas, mucho más resistente a la evolución social que sus correlativas occidentales. Pero el reciente cambio político ha tenido una trascendencia social sustantiva y ello no podía dejar de afectar a la fiscalidad. Así, dice Musgrave en sus debatidos Sistemas Fiscales, que el tránsito de un régimen político autoritario a otro democrático, ensancha inevitablemente el ámbito del sector público (página 86 de la edición inglesa).

El concepto de renta

Con cierto confusionismo se ha intentado argumentar, también, sobre la noción de renta a efectos fiscales. Esta noción no es insensible a las valoraciones políticas; Simons, en 1938, al delimitar la noción incremental de renta, aceptada posteriormente por Musgrave, reconoce de entrada la sustancia política del tema: la renta es objeto de gravamen porque se cumplen dos fines políticos primordiales: el control económico y la reducción de desigualdades (Personal Income Taxation, 193 8, página 41).

La fuerza política del tema se manifiesta siempre que, en cualquier país occidental, se plantea la oportunidad de una reforma tributaria; difícilmente pueden producirse novedades en España a propósito de nuestra reforma, en cuanto a las reacciones políticas que con ella se suscitan.

La noción de renta incremental que se intenta incorporar en el esquema español, es un concepto teórico-normativo; requiere la integralidad de una base imponible para orientar la política fiscal, y se basa en la noción de capacidad de pago, en último término valoración social, para articular la progresividad; su condición de ideal no le priva de validez, y sin tales referencias, hoy no es posible articular un sistema fiscal basado en la tribulación personal predominante.

Reconocido este valor, lo que las legislaciones incorporan es la renta realizada, como la denomina Goode, es decir, la integrada fundamentalmente en forma de flujo monetario (o, en especie) en retribución al trabajo y al capital, más la procedente de la enajenación de activos (ganancia de capital).

Cuando el esquema español recoge normativamente la noción incremental, no cierra el paso a las opciones de «política fiscal», en aras de las fuerzas en juego, y más por razones de coyuntura que de estructura; así se establecen discriminaciones preferenciales entre rentas por su origen, trabajo o capital, según la valoración dominante; respecto de estas últimas se concede trato de favor a determinadas rentas invertidas, o a las procedentes de ciertas inversiones, o a las mismas ganancias de capital. A pesar del concepto normativo, el impuesto sobre la renta tiende de hecho, a aproximarse a un gravamen sobre la renta gastada, pero ¿por qué dar peor trato a las rentas del trabajo?; favorecer el desarrollo ¿requiere dejar fiscalmente impune a la ganancia especulativa?

Además, cualquier preferencia, y son más las del capital, es una técnica fiscal incorrecta porque no internaliza el correspondiente coste presupuestario (Surrey).

Ahorro público, ahorro privado

Tampoco debe olvidarse que el Estado debe procurar ahorro público por vía preferentemente fiscal, y así dice Musgrave: «Una visión realista del sistema capitalista moderno presupone, en consecuencia, más ahorro público que privado» (página 30). En este punto conviene valorar esa parte del ahorro que se hace a costa del sector privado, de su consumo o de su ahorro; en un momento dado los intereses de un inversor y del sector público no tienen por qué identificarse inmediata mente; el particular crea puestos de trabajo, pero al invertir atiende considerablemente el ahorro de empleo; el Estado debe procurar que, en circunstancias de paro, las inversiones absorban cantidades crecientes de desempleo, y tales inversiones puede que no sean las que inmediatamente renten al sector privado.

En 1963, en prácticas profesionales en Holanda, recuerdo que algunos holandeses me comentaban cómo ellos, en comparación a sus vecinos comunitarios belgas, pagaban más impuestos y tenían un nivel de renta per cápita disponible inferior, pero, en contrapartida, sus obras públicas y sus prestaciones asistenciales eran envidiables; la enseñanza, incluso los lápices de los niños en escuelas confesionales, eran gratuitos; en 1974 Holanda aventaja en productividad a Gran Bretaña, Italia, Alemania, Francia y Bélgica (Times, 28 de septiembre de 1977), duplicando el valor añadido bruto por hora-hombre, en fabricación, a Gran Bretaña. En este mismo año, los tributos representaban el 45,2 % del PNB holandés, con un promedio, del 39,2% para los países europeos industrializados y el 18,8% en el caso de España. La imposición sobre la renta personal era el 25 % en Dinamarca, el 12,5 % en Holanda y Gran Bretaña, y el 2,4% en España, siempre en relación al PNB. La proporción de impuestos indirectos en los países industriales de Europa era el 6,5

Como componentes del sistema fiscal, la tributación personal sobre la renta era el 30 % de los ingresos fiscales de los mencionados países, frente al 12,9 % de España; la Seguridad Social era el 26,1% frente al 44,7 % español, el índice más elevado de la OCDE (estadísticas de la OCDE sobre presión fiscal, 1965-1974).

Las cifras hablan por sí solas, pero detrás de ellas debe buscarse un componente de bienestar colectivo, de sanidad, urbanismo y educación, que en gran medida han sido posibles por el Impuesto sobre la Renta, y que indudablemente revierten multiplicándose al sector privado, incapaz de atender directamente estos bienes públicos; la demanda de esta clase de bienes es hoy agobiante en España; argumentar que en el pasado inmediato se han utilizado en forma dudosa los fondos públicos, es dudar del significado mismo de la democracia que ahora se intenta consolidar y de sus instrumentos decisorios y de control.

Equidad y política fiscal

Tampoco debe desconocerse la finalidad redistribuitiva del sistema; ciertamente la progresividad fiscal queda -en la práctica- lejos de sus ideales políticos, pero hoy se piensa que la función redistributiva opere, en gran medida, a través del presupuesto, por medio de un gasto público financiado por una fiscalidad lo menos regresiva posible.

La aparente contradicción equidad-crecimiento, hoy también, parece inexacta: una distribución más justa de los bienes favorece el desarrollo, y en tal dirección se ha manifestado el pensamiento de Meade, reciente Nobel de Economía.

De todas formas, estas opciones no pasan de ser materia política; ninguna escuela de filosofía fiscal desconoce que la casualidad entre un óptimo (capacidad de pago o beneficio) y la realidad es inarticulable cuantitativamente (no bridge); es necesaria una votación política de las preferencias, más o menos sensata como toda tarea humana, que se pronuncie mayoritariamente sobre prioridades de gasto y criterios distributivos.

Cualquier valoración subjetiva del tema debe basarse en la realidad; las últimas estimaciones estadísticas de distribución de rentas en España (Alcaide) muestran que una minoría controla proporciones desmesuradas de rentas anuales computadas monetariamente; y que desde 1964, en que entró en vigor el sistema fiscal actual, la distribución ha empeorado; los patrimonios, como ocurre en países de tradición política más progresista, pueden encontrarse en una situación distributiva escandalosa para una valoración ética (el 10% de la población con el 50% de la riqueza en Francia y Estados Unidos, o el 60% en Gran Bretaña); las rentas del capital corresponden casi exclusivamente a los niveles superiores de renta, para los que representa una proporción de ingreso muy superior respecto de las rentas del trabajo en Estados Unidos (Musgrave). Podemos intuir cuál será la situación en España.

La reforma fiscal, como toda opción política, será moderada para unos porque respeta este punto de partida, y revolucionaria para otros, porque intenta que los procesos económicos de distribución de rentas y patrimonio reduzcan su inexorable marcha a favor de la acumulación.

Por último, propugnar imposición indirecta, en lugar de directa, es defender un gravamen impersonal sobre consumos y sobre masas salariales; técnicamente es mucho más difícil de administrar un impuesto progresivo indirecto; la fiscalidad indirecta puede ser inflacionaria, perturbadora y determinante de paro; su incorporación a los precios dificulta la exportación, y su distribución suele ser regresiva; como alternativa radical no puede ser peor; la tendencia es que el sector público se financie fiscalmente, cada vez más, de impuestos directos; esta es la situación del área comunitaria en relación con la Seguridad Social, que llega a alcanzar un 80% de financiación presupuestaria (sobre todo directa) en Dinamarca.

Posiciones políticas

En conclusión, la resistencia al cambio fiscal, como exponente de una valoración, sirve para definir las posiciones de individuos y de grupos y para ilustrar sobre sus estimaciones políticas y éticas en tomo a los procesos distributivos de la riqueza.