El nuevo regionalismo y sus fundamentos

Proseguimos hoy con la publicación del trabajo que el profesor García de Enterría ha elaborado sobre la cuestión regional. El el primer capítulo se analizaban los planteamientos generales del problema. Hoy se abordan las perspectivas y realidades del nuevo regionalismo, con un análisis detenido de la crisis de las técnicas burocrático-centralizadas de Gobierno.

El regionalismo no es una reliquia del pasado. En una famosa y lúcida frase del americano Mumford, "lejos de ser arcaico y reaccionario, el regionalismo pertenece al futuro". Esta profesión de fe formulada en 1944 como la base misma de un nuevo urbanisnio pero a la vez de una nueva configuración de la cultura, de la econornía y de la vida humana en su conjunto ("la estructura regional de la civilización", es el título del capítulo de la ya clásica obra de Mumford The culture of the cities donde se contiene), ha confirmado su acierto a partir de entonces, hasta hacerse ya una certidumbre absoluta en nuestros días.

En efecto, a partir justamente de 1944 se despliega en todo el mundo occidental una concepción del regionalismo enteramente nueva, que tiene escasa relación con la concepción que nos había legado el siglo XIX. Es un regíonalismo que íntenta justificarse sobre bases funcionales y operativas, como respuesta a una serie de problemas y exigencias básicas del funcionamiento entero de la sociedad contemporánea en su conjunto, no ya commo el tributo a un modelo histórico, más o menos arcaico, y reducido a ciertas etnias o lugares singulares.

Esquematicamente, las razones que han determinadó este nuevo regionalismo, o, en otros términos, las necesidades a las que éste pretende atender, pueden decirse que son tres: ordenación del territorio, política de desarrollo económico, crisis del sistema de mando burocrático-centralizado. Repasémoslas brevemente.

La ordenación del territorio y el área regional

La idea de una ordenación del territorio que planifique las infraestructuras globales, los usos genéricos del espacio y hasta la protección de la naturaleza, comenzó modestamente el siglo pasado desde la perspectiva del urbanismo. Pero éste, de ser, según su nombre indica, algo referido a cada ciudad, entendida como un reducto continuo de habitación y de trabajo perfectamente separado del entorno rural, separado incluso con una muralla que la materializa, ha pasado a ser (aceptando el juego de palabras entre urbe y orbe, juego ya utilizado por los romanos y que reactualiza un urbanismo fracés contemporáneo. Bardet), un "orbenismo", una técnica extendida al espacio entero, urbano y rural (town and country planning, el el nombre en inglés de las leyes urbanísticas inglesas desde 1932). El cambio de las formas de asentamiento humano, sobre todo por la técnica de las comunicaciones, que hace de las ciudades tejidos urbanos difusos y extensos y no reductos aislados; el anudamiento de relaciones sociales crecientes y progresivamente más densas entre comarcas y zonas hasta ahora aisladas; la articulación de los mercados productivos y de trabajo entre sí y con los centros de consumo; la audacia creciente de las grandes transformaciones y obras territoriales y sus enormes costos, que imponen una certidumbre de eficacia; la escasez de recursos naturales, incluso la amenaza de degradación de la naturaleza, son con otros muchos fatores que han hecho que la única manera de ordenar la acción humana sobre el territorio sea mediante planificaciones globales de ámbito regional. Esto resulta especial y dramáticamente cierto en el caso de las grandes ciudades.

Para dejar de hablar en abstracto, tomemos el caso de Madrid, el de 1944, se limita a su término municipal, si bien lo amplía mediante la absorción de algunos municipios limítrofes. El segundo, el hoy vigente, de 1963, lo extiende ya fuera de dicho término municipal, a otros 22 municipios, con todos los cuales se constituye una estructura institucional, la llamada Area Metropolitana de Madrid. Hoy está claro que este Area es absolutamente insuficiente, y desde 1947 se comenzaron los trabajos para redactar un Plan regional, que se acepta que ha de extenderse a cinco provincias, única manera de ordenar el urbanismo madrileño y su entorno dependiente. En nuestro Derecho ha prendido ya esta nueva concepción del urbanismo y desde la ley de Reforma de la Ley del Suelo, de 2 de mayo de 1975, se ha destacado la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación, a los que se encomienda la formulación de un "modelo territorial" conjunto.

Esta nueva perspectiva del planeamiento físico y geográfico no es convencional; a ella subyace, por el contrario, la estricta realidad de que la actuación territorial del hombre corresponde a un funcionalismo orgánico global expresable en grandes unidades regionales, sin perjuicio de microunidades o macrounidades inferiores o superiores. Solo, pues, a nivel regional es posible una actuación efiaz.

La política de desarrollo regional

Esa realidad se hace visible de manera aún más profunda con el segundo de los grandes motivos que impulsan a una regionalización general, la política de desarrollo regional. La orientación resuelta de la política económica hacia el desarrollo es una tendencia relativamente reciente. Esta política de desarrollo comenzó postulando un desarrollo global (aumento del Producto Nacional Bruto y de la abstracta renta per cápita y sectorial (para producir ese aumento habría que operar por sectores: minería, siderurgia, transportes, energía, manufacturas, agricultura, construcciones navales, etcétera, y sus diversos subsectores), a nivel nacional. Es toda la filosofía de nuestros famosos Planes de Desarrollo, desde el primero hasta el tercero, que ha expirado, sin demasiada gloria, con el año 1975.

Pero esta política de desarrollo económico demostró pronto sus límites y sus quiebras y concretamente uno capital: el aumento global del Producto Nacional Bruto, perseguido como objetivo último, aumenta y no corrige los desequilibrios regionales existentes dentro de un mismo país; rompe estructuras sociales y económicas operativas aunque retrasadas en un momento dado por la tendencia a la concentración industrial y comercial y, correlativamente, demográfica; que tiende a desertizar el resto del país; deja sin explotar o dilapida recursos disponibles por la búsqueda óptimo y efímero beneficio inmediato. Al final, estos incovenientes son de tal bulto que terminan por bloquear el mismo desarrollo cuantitativo, a tanto precio buscado. La corrección de esa política tiene un nombre: frente al desarrollo cuantitativo-sectorial, no hay más desarrollo posible sino a través de una política sistemática de desarrollo regional. Surge aquí de nuevo el concepto, dotado alfora de los mayores prestigios: la "ciencia regional" de que hoy se habla, la "política regional" por antonomasia es, precisamente, este tipo de política económica.

La cual propone un desarrollo armónico de los conjuntos sociales unitarios que son las regiones y, a la vez, parificar entre todas ellas el nivel de desarrollo corrigiendo los desequilibrios existentes, luchando contra los centros de subdesarrollo y de miseria, otorgando posibilidades igaules a todos los habitantes del país, generalizando el bienestar sólo a través de esta fórmula solidarista es posible asentar sobre bases sólidas un desarrollo global efectivo, que es algo distinto que una acción singular relampagueante y efímera. Esta expresión de solidaridad, cifra misma de la política de desarrollo regional, no es una simple exigencia moral, bien entendido, es una rigurosa necesidad técnica para que el desarrollo económico pueda efectivamente cumplirse: sine qua, non. El principio de solidaridad tiene expresión como "política regional" a todos los niveles: nacional (así la política italiana de ayuda sistemática al Mezzogiorno subdesarrollado, con lustros ya de antigüedad), continental (la Comunidad Económica Europea ha establecido en 1974 una política, con cargo a fondos comunes, de apoyo directo a las regiones deprimidas de su espacio económico para corregir el empobrecimiento que en ellas determina el proceso de integración), internacional incluso (la disparidad entre la minoría de países desarrollados y el trágico subdesarrollo de las tres cuartas partes del planeta es uno de los problemas más graves con que tiene que enfrentarse nuestro tiempo; las Naciones Unidas han adoptado el acuerdo de una detracción del 0,9 por 100 de la renta de los países desarrollados para ayuda del tercer mundo, pero actualmente esa cifra no llega ni al 0,3 por 100; McNamara, desde el Banco Internacional de Desarrollo, se ha convertido en el profeta de esta nueva y gigantesca tarea, en la que el segundo informe del Club de Roma ha cifrado, por cierto, las únicas posibilidades de subsistencia de nuestro planeta).

La crisis de las técnicas burocrático-centralizadas de Gobierno

El tercer facto que alimenta decisivamente el nuevo regionalismo es el agotamiento de las técnicas burocrático-centralizadas de mando. Si repasamos los textos clásicos que propiciaron y glosaron la instauración de la centralización en la Administración contemporánea nos sorprende la absoluta fe con que dicha técnica, en su formulación napoleónica, fue introducida. Por ejemplo, Javier de Burgos, el creador personal de nuestra centralización, en la que es se había iniciado como subprefecto de Almeria bajo el rey José, hablaba de que se trataba de "promover con un lolo impulso uniforme e ilustrado una masa inmensa de prosperidad" - preciosa ixpresión, por cierto-. Esta imagen de que la Administración centralizada burocrática era, sin disputa polible, la mas eficiente, perdura hasta bien entrado nuestro siglo. Aportaré dos textod expresivos. Uno, el de Hauriou, el gran administrativista francés, que a poco de concluir la primera guerra europea atribuye el triunfo fracés en esta a la superioridad técnica de la centralización propia de los Imperios centrales; el argumento fue utilizado ya como secreo de las victorias napoleónicas, y entonces tenía justificación indudable al resultar obvia la superioridad técnica del nuevo Estado racionalizado francés frente al pintoresquismo tradicionalista presente aún en las viejas monarquias históricas, pero sorprende ver reactualizado el argumento en 1919, cuando ya los dos sistemas (especialmente en el caso de la Alemania guillermina, principal adversario) se presentan con idénticos rasgos, por lo menos, de modernidad organizativa.

La segunda opinión tiene todavía mayor relieve; en la famosa exposición de Max Weher sobre la burocracia, ésta es presentada como la expresión de la "superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación"; por ello, "la burocratización es el procedimiento específico de transformar una acción comunitaria en una acción societaria racionalmente ordenada" (los subrayados son de Weber).

Pues bien, toda esa conciencia en la absoluta superioridad técnica de una centralización servida por cadenas burocrático-jerarquizadas profesionales, ha quebrado hoy definitivamente. Tras su presentación aplogética en el "modelo ideal" de Weber, toda la posterior sociología de la burocracia, primero, presentando sus constitutivas e inevitables "disfunciones", que perturban profunda e inexcusablemente dicho modelo, haciendo de él una pura entelequiea, penetrada de graves irracionalidades, hasta la ciencia de la organización en sus varios aspectos, han roto definitivamente dicha buena conciencia. Hasta en el uso coloquial ordinario la expresión burocratización se ha hecho sinónimo de un sistema de mando rígido y abstracto, por cuyas mallas se cuela inevitablemente la realidad compleja de la vida, que intercala entre esta realidad y su dirección una instancia propia, que no es en absoluto neutra, como suponía la antigua doctrina, sino que se hace portadora de intereses propios que, al final, terminan por desplazar en importancia a los puramente funcionales.

Antes que en el plano político, y justificado así la falta de contenidos ideológicos operantes en esta crisis, que es la pura expresión de una deficiencia estructural, el abandono del modelo burocrático-centralizado se ha manifestado a nivel de las grandes organizaciones privadas y precisamente de aquellas más vocadas hacia los valores de la eficiencia, y de la eficiencia mensurable en números, las grandes empresas. El crecimiento de la empresa y el aumento de sus beneficios pasan hoy necesariamente, según principios del management bien establecidos por una diversificación de actividades, que necesariamente conlleva una diferenciación y descentralización de establecimientos y, en segundo término, un "enriquecimiento de tareas" en los órganos de gestión, lo que implica, como paso previo para aumentar la responsabilidad y la eficacia, una descentralización efectiva de decisiones.

Es de notar que descentralizar no es una simple desconcentración. Aquello supone crear efectivos puntos de decisión autónomos con la facultad de definir la estrategia general y la de realizar todas las fases previas y posteriores al acuerdo, transmitir, en una palabra, la responsabilidad; por eso descentralizar implica residenciar el nuevo centro decisional en un contexto social difenete, en una organización nueva distinta e independiente de la del centro originario. Por el contrario, desconcentrar es operar dentro de la misma cadena burocrática-jerarquizada de dependientes para aumentar en favor de los últimos grados de la escala las facultades propias, aunque dejando intacta la cadena jerárquica y, por ende, la superioridad formal y general del centro único, bajo cuya responsabilidad y autoridad se sigue actuando.