A golpe de recurso

El Tribunal Constitucional vuelve a estar condenado a ser el árbitro de las disputas entre el Estado y la Junta de Andalucía. La batalla política entre las dos Administraciones se ha trasladado, de nuevo, a la magistratura. Entre 2012 y el recién nacido 2013, estos dos Gobierno ya se han cruzado siete conflictos en el alto tribunal. Y la lista tiene pinta de seguir creciendo durante los próximos meses.

Tras una legislatura de calma chica —entre 2008 y 2011, el Constitucional solo tiene registrados dos recursos entre Andalucía y el Estado—, la litigiosidad se ha disparado. Se acerca ya a los niveles de la tensa relación que mantuvieron a principios de la década pasada los expresidentes Manuel Chaves (PSOE) y José María Aznar (PP), principalmente, por la financiación autonómica.

“No me sorprende”, señala José Antonio Montilla Martos, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada (UGR). Este experto cree que “no es una casualidad que aumenten los conflictos” cuando gobiernan distintos partidos en Madrid y Sevilla, como ocurre ahora y como ocurría entre 1996 y 2004. “El color político de la Administración puede influir, y mucho, porque entre Administraciones dirigidas por personal de diferente origen político e ideológico suele haber menos sintonía e intereses políticos compartidos”, añade su compañero Gregorio Cámara, también catedrático de Derecho Constitucional de la UGR.

Pero Montilla Martos cree que también es determinante el partido que esté en La Moncloa: “La posición política del PP siempre ha sido de defensa de unas competencias fuertes para el Estado. Siempre que ha gobernado, la legislación básica del Estado ha sido más detallada”. Y, al entrar en los detalles, surgen los problemas de invasión de las competencias que comparten el Estado y las autonomías.

Los datos avalan esta percepción: durante los ocho años de Aznar, las comunidades y el Gobierno central se cruzaron en el Constitucional 365 recursos y conflictos. Esa cifra se redujo a casi a la mitad —hasta los 192— durante el mandato de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE).

Al margen de los colores políticos, también tiene peso en la litigiosidad el diseño territorial de España. “Los conflictos se dan con más frecuencia entre el Estado y las comunidades de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía”, detalla Gregorio Cámara. De hecho, el 66,5% de las 1.451 impugnaciones que desde 1980 se han registrado entre todas las comunidades y el Estado afectan a estas cuatro autonomías. “Hay una cierta correlación con las comunidades que son nacionalidades de las llamadas históricas, más la única que accedió a su autogobierno por la tan dificultosa vía del artículo 151 de la Constitución”, explica Gregorio Cámara.

El último recurso que ha aprobado el Consejo de Gobierno de la Junta está todavía caliente. Andalucía impugnó el 22 de enero las nuevas tasas judiciales que ha fijado el Ejecutivo de Mariano Rajoy por considerarlas inconstitucionales.

“No hay otra instancia a la que acudir. Si no hay otra alternativa, se seguirá yendo al Tribunal Constitucional”, sostiene Emilio Llera, consejero de Justicia de Andalucía y fiscal en excedencia.

Para el PP, el problema radica en la actitud que mantienen PSOE e IU en la Junta, a los que acusa de “falta de lealtad institucional” y de provocar “la confrontación política”. Carlos Rojas, portavoz parlamentario del PP andaluz, cree que el actual Gobierno andaluz sigue la “estela” del anterior presidente de la Junta. “Chaves retiró de un plumazo casi todos los recursos cuando llegó al Gobierno Zapatero”, recuerda Rojas. “Eran recursos de confrontación”, zanja el popular.

No lo ve así Gaspar Zarrías, exconsejero de Presidencia de la Junta y actual secretario federal de Ciudades y Política Municipal del PSOE. “En aquel momento había una estrategia del PP para aislar a Andalucía hasta con el sistema de financiación”, afirma. “Intentaban acorralar a Andalucía”, añade Zarrías, quien cree que el Gobierno de Rajoy ha recuperado esa “misma estrategia” y busca “ahogar con la financiación” a una de las pocas comunidades que no controla el PP.

El recurso contra las tasas judiciales que acaba de presentar la Junta se une a los 75 que Andalucía ha llevado al Constitucional en las últimas tres décadas. A su vez, el Estado ha presentado en este mismo periodo 31 impugnaciones contra decisiones de esta autonomía.

Pero, ¿qué ha ocurrido con estos 106 casos acumulados desde principios de los ochenta? Según los datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, 48 litigios ya han sido sentenciados. Otros 43 casos acabaron con el desistimiento de alguna de las partes. En este último paquete se encuadran 11 recursos que el Ejecutivo autónomo interpuso desde 1997 y hasta 2004 contra las sucesivas leyes que afectaban a la financiación de la comunidad. El Consejo de Gobierno de la Junta ordenó retirar de una tacada todos estos conflictos el 15 de junio del 2004. Enrique Cervera, el entonces portavoz de la Junta, argumenta que aquella medida se tomó tras el acuerdo con el Gobierno central para que la comunidad recibiera los 2.500 millones de euros en concepto de financiación autonómica que reclamaban. “Llegó Zapatero y pagó”, cuenta Cervera.

De los 106 litigios acumulados en estas tres últimas décadas, 15 están pendientes del pronunciamiento del Constitucional. Uno de los problemas de la elevada litigiosidad radica en el tiempo que transcurre entre la impugnación y la sentencia.

Algunos fallos, por extemporáneos, acaban rozando lo absurdo. Hace un par de semanas el Constitucional anuló la libertad de colegiación aprobada por la Junta para los empleados públicos. Esta medida data de 2002.

Más chocante fue el caso de la ley de medidas de reforma del sistema financiero que el Gobierno central (entonces en manos del PP) aprobó en 2002. El Ejecutivo de Aznar introdujo en esa norma una cláusula que permitió a Cajasur, controlada por la Iglesia católica, escapar de la tutela autonómica. Aquel paso generó un tremendo enfrentamiento político en Andalucía que duró años. Pero, cuando el Constitucional falló en julio de 2011, la polémica y el problema se habían diluido. Aquella norma se había cambiado, el Banco de España había expulsado a la Iglesia católica de Cajasur y la entidad fue intervenida y vendida a BBK. El fallo llegó cuando Cajasur ya no existía.

Intentar reducir la litigiosidad entre el Gobierno y las comunidades era lo que se buscaba con la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que se acometió en 2000. Sin embargo, salvo periodos de una relativa calma, no se ha conseguido cumplir con aquel objetivo.

“No se han evitado los litigios ni la sensación de utilización política del Tribunal Constitucional”, opina Montilla Martos.

Gregorio Cámara reconoce algunos éxitos de aquella reforma, como la ampliación del plazo para la interposición de los recursos de tres a nueve meses y el sistema de negociaciones previas entre las Administraciones para resolver extrajudicialmente los enfrentamientos.

Una vía para intentar reducir la litigiosidad sería continuar por esa senda. Así lo cree Montilla Martos: “Se necesita que se desarrolle una cultura de colaboración y diálogo que en España no se ha puesto en práctica”.

Pero la mayoría de los consultados para elaborar este artículo creen que hay un problema de fondo que habrá que resolver tarde o temprano. “Existen muchas competencias compartidas y concurrentes, y la Constitución no es clara”, opina el consejero Emilio Llera. “La única solución es llevar las competencias a la Constitución”, añade Montilla Martos. Este catedrático cree que parte del trabajo está ya hecho gracias a la segunda generación de estatutos. En concreto, con las reformas llevadas a cabo por Cataluña y Andalucía, donde, partiendo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de las últimas tres décadas, “se precisaron cuales son las competencias autonómicas”.

Gregorio Cámara —que ha coordinado en la Fundación Alfonso Perales del PSOE andaluz una propuesta de reforma federal para España— aboga por “incidir sobre el sistema de distribución competencial”. En su opinión, debería reducirse “la tipología de las competencias” y que se concreten “de la manera más nítida posible” las que corresponden al Estado. El resto estaría en manos de las autonomías. Es decir, “todo aquello no reservado a la competencia estatal sería potencialmente competencia de las comunidades”, señala Cámara.

Para este catedrático, hay otro paso fundamental que se debería dar si se quiere reducir la litigiosidad entre las Administraciones: “Reformar el Senado para que fuera una cámara de auténtica representación territorial”. “Si las comunidades participaran realmente como tales en la legislación estatal relevante para los intereses territoriales y fuera en general un foro de encuentro y debate donde se integraran los intereses estatales y territoriales, los conflictos tenderían naturalmente a reducirse”, expone.

Esta idea también la maneja el PSOE andaluz y su secretario general, el presidente José Antonio Griñán. Los socialistas andaluces quieren que la dirección nacional de su partido asuma estos planteamientos, que pasarían también por fijar en la Constitución el cambiante modelo de financiación de las comunidades, que ha motivado una parte importante de los litigios en los últimos años.

Carlos Rojas recuerda que esa reforma constitucional debería ser “pactada en las fuerzas políticas”. “El PP está dispuesto a ese diálogo”, asegura el portavoz parlamentario de los populares andaluces. Pero cree que ahora la “pelota está en el tejado del PSOE”.