El caos fiscal que enfronta Espanya

El sistema de finançament autonòmic és un dels principals suports de l'arquitectura institucional d'Espanya. Un instrument imprescindible a través del qual les comunitats poden finançar la despesa en sanitat, educació i serveis socials de forma més o menys equitativa. Cada any reben entorn de 90.000 milions d'euros, l'equivalent al 9% del PIB, dels impostos cedits per l'Estat (50% de l'IRPF, 50% de l'IVA i 58% dels impostos especials).

La fórmula mitjançant la qual es distribueix aquesta quantitat genera terribles tensions territorials i polítiques. Totes les comunitats recelen de la resta i reclamen cada vegada més recursos per a elles. Es queixen insistentment dels perjudicis del sistema quan, evidentment, totes no en poden sortir malparades.

La veritat és que aquest mecanisme tan important per a l'equilibri de l'Estat és opac, complex, confús i està ple de pegats que miren de tapar injustícies històriques o compensar reclamacions polítiques. Això és el que pensen la majoria dels experts consultats per elaborar aquesta informació.

“És com un Frankenstein”. Així ho va qualificar un dels 50 catedràtics d'Hisenda Pública que van participar fa uns mesos en un seminari organitzat per la Fundació de les Caixes d'Estalvi (Funcas) i la xarxa d'investigadors en finançament autonòmic i descentralització financera a Espanya (RIFDE) per debatre sobre el model i proposar alternatives per millorar-lo. “Un Frankenstein, sí, però que reflecteix la realitat”, va matisar un altre dels assistents.

El debat sobre com hauria de ser el nou sistema de finançament guanya força just abans de les eleccions autonòmiques i municipals que se celebren diumenge que ve. L'agència de qualificació de riscos Standars & Poor’s va emetre divendres passat un informe en el qual advertia: “Continua sent essencial una reforma àmplia per aconseguir un sistema de finançament regional sostenible”. Diversos candidats autonòmics han esgrimit la reforma del finançament com una de les banderes de la seva campanya.

La FAES, la fundació del Partit Popular (PP), va qualificar fa unes setmanes l'actual model de finançament com un “fracàs rotund”. I malgrat que admet que la crisi i la consegüent caiguda de la recaptació tributària van afectar el sistema, el critica perquè, segons el seu parer, no ha complert els objectius d'equitat ni de justícia. En realitat, l'actual sistema no funciona tan malament, però té alguns elements que provoquen distorsions i concedeix arguments a les autonomies per queixar-se.

Més autonomia fiscal

El consens dels acadèmics és que les comunitats han de guanyar responsabilitat i autonomia tributària. Aquest serà un dels grans debats de la reforma que s'acosta.

El ministre d'Hisenda, Cristóbal Montoro, va anunciar fa unes setmanes que després dels comicis autonòmics presentaria una proposta sobre la reforma del finançament. En els esbossos d'Hisenda, aquest primer esborrany abordaria una profunda “reordenació dels tributs autonòmics”, segons expliquen fonts del ministeri. No obstant això, el president del Govern espanyol, Mariano Rajoy, ha refredat les expectatives en ajornar la reforma del finançament a la propera legislatura. És conscient que obrir aquest meló abans de les generals generaria tensions polítiques que perjudicarien els seus interessos.

Però el debat no es pot aplaçar i començarà a avivar-se a partir d'aquest diumenge. Les comunitats són incapaces d'ajustar més els seus comptes amb els recursos de què disposen. El Govern ja els ha llançat un flotador. Els ha injectat desenes de milers de milions en crèdits a tipus d'interès ridículs o gratuïts.

Mentre fa servir aquesta via per finançar les que acumulen més desequilibris per la porta de darrere, l'Executiu ja ha anunciat que no posarà més diners en el sistema per aconseguir el suport de les comunitats com en altres ocasions. Centrarà el canvi en una nova reforma fiscal que inclogui els impostos autonòmics, apunten des d'Hisenda.

Montoro vol posar ordre en l'embolic d'impostos autonòmics. Les comunitats tenen més de 75 tributs propis pels quals tot just recapten 2.000 milions, només el 2,4% dels seus ingressos tributaris. Durant els últims quatre anys han aprovat prop de 30 nous impostos: els gravàmens per les bosses d'escombraries, els aprofitaments cinegètics, els impostos a les grans superfícies o a les terres infrautilitzades.

D'altra banda, hi ha diferències entre el tractament que les comunitats donen als impostos parcialment cedits (patrimoni, successions i donacions; i transmissions patrimonials i actes jurídics documentats). Les autonomies on el PP ha governat durant diverses legislatures han tendit a rebaixar aquests tributs vinculats en certa manera amb el capital, enfront de les governades pel PSOE, que els han mantingut més elevats.

El cas de Madrid és paradigmàtic. És l'única que ha bonificat al 100% l'impost sobre el patrimoni i és la que manté els tributs sobre les herències més baixos, cosa que ha accentuat la competència fiscal. Alhora que abaixa impostos, és una de les més vehements en reclamar una millora del seu finançament.

El Govern central vol eliminar aquestes asimetries al mateix temps que atorga més autonomia tributària a les comunitats. Per això preveu harmonitzar els tributs cedits. I ja té un full de ruta.

La comissió d'experts creada pel Govern del PP perquè dissenyessin una proposta sobre la reforma fiscal recomanava reformar els tributs autonòmics. L'anomenat “grup de savis” liderat per Manuel Lagares proposava eliminar l'impost sobre el patrimoni, homogeneïtzar el de successions i donacions establint una forquilla de tipus mínims i màxims i suprimir el de transmissions patrimonials i actes jurídics documentats. A més, afirmava que si una comunitat volgués aprovar un nou impost hauria de demanar permís a la resta de governs regionals en el si del Consell de Política Fiscal i Financera –l'òrgan d'interlocució entre l'Executiu i les regions en assumptes econòmics–. Lagares també va proposar més homogeneïtat en el tram autonòmic de l'IRPF. Plantejava que no poguessin apujar el graó màxim per sobre del topall estatal. Malgrat que el Govern espanyol no va seguir al peu de la lletra totes les recomanacions del comitè d'experts –sobretot per motius pressupostaris–, la veritat és que comparteix l'esperit de la reforma i intentarà seguir al màxim els seus consells.

Cedir el 100% de l’IRPF

Alain Cuenca, professor de la Universitat de Saragossa, considera que seria convenient establir un mínim en tots els impostos autonòmics. Sobretot en el de successions i donacions. Aquest expert, que coneix de primera mà l'actual model de finançament, creu que no faria falta que s'establissin topalls màxims per als tributs. “L'autonomia fiscal consisteix que puguin apujar-los. S'hauria d'aplicar a tots els territoris, inclosos el País Basc i Navarra”. Una altra de les seves propostes passa per aprovar impostos mediambientals. “Caldria donar joc a les comunitats perquè tinguessin més responsabilitat tributària i autonomia fiscal perquè puguin recaptar prou”. Cuenca és autor d'una de les propostes més trencadores en l'àmbit de la fiscalitat autonòmica. Aposta per cedir el 100% de l'IRPF a les comunitats a canvi que l'Estat recuperés la totalitat de l'IVA i dels impostos especials. Però reconeix que és arriscat perquè l'impost sobre la renda és el més redistributiu del sistema fiscal espanyol i cedir-lo a les comunitats posaria en risc aquest principi.

Alejandro Esteller, professor de la Universitat de Barcelona, veu de bon ull algunes de les propostes de Lagares. Creu necessari harmonitzar successions i donacions perquè “les comunitats no puguin atreure contribuents amb iniciatives populistes”. I insisteix: “Caldria evitar la competència fiscal massiva”. Explica que el tribut sobre les herències “és un impost que no està ben dissenyat. El paguen les classes mitjanes i té defectes en l'estructura”. Les grans fortunes traspassen les seves propietats a través de participacions en societats o altres instruments complexos que són més barats fiscalment. També advoca per suprimir l'impost sobre el patrimoni “perquè no és eficaç per aconseguir una distribució més equitativa de la càrrega fiscal”. A canvi, proposa gravar la riquesa apujant els tipus de l'impost sobre el capital en l'IRPF.

Ángel de la Fuente, director de la Fundació d'Estudis d'Economia Aplicada (Fedea), es mostra més escèptic amb la reforma de l'aparell tributari regional. Creu que és insuficient per solucionar els problemes que té el sistema de repartiment dels recursos a les comunitats. “Posar en ordre tot el règim tributari de les comunitats sembla raonable, però no n'hi ha prou”, adverteix aquest expert, un dels més prestigiosos en la matèria. “Caldria donar-los els instruments perquè puguin apujar i abaixar impostos. Però que ho facin elles i no s'escudin en l'Estat”, raona. De la Fuente planteja que les comunitats puguin establir nous copagaments sanitaris o per ús d'infraestructures seguint l'informe Lagares. I creu que podrien tenir un tram de l'IVA que s'apujaria o s'abaixaria col·legiadament.

Malgrat que el Govern espanyol sembla resignat a limitar la reforma del finançament a un canvi cosmètic en els impostos regionals, la veritat és que alguns experts, com De la Fuente, reclamen modificacions més profundes en l'estructura del sistema de finançament actual.

Un vel d’ignorància

El sistema actual va ser aprovat el 2009, quan la crisi financera es disposava a crear l'impacte més fort. Es va tancar amb l'acord de gairebé totes les comunitats després de la decisió de l'anterior Govern socialista d'injectar 11.400 milions d'euros més a les autonomies que va afavorir sobretot Madrid i Catalunya. Aquest model va establir tres fons de repartiment. Un és el Fons de Garantia de Serveis Públics Fonamentals (FGSPF), que distribueix el 80% dels recursos del sistema perquè totes les comunitats puguin prestar de forma similar els serveis d'educació, sanitat i serveis socials. A la pràctica aquest fons ha funcionat correctament igualant totes les comunitats, però respectant lleugerament la posició dels territoris més pròspers.

El problema sorgeix amb els altres dos fons: el de suficiència, que reparteix prop del 16,5% dels recursos per finançar la resta de competències transferides i assegurar l'statu quo. És a dir, assegura que cap comunitat perdrà recursos respecte del model anterior. Precisament aquest és un dels punts de més controvèrsia entre els acadèmics. Addicionalment es va crear un fons de convergència per reduir les diferències entre autonomies i ajudar les que tenen menys rendes.

Les crítiques se centren en aquests dos últims fons perquè són poc transparents i la seva distribució s'atribueix a qüestions merament polítiques.

Ángel de la Fuente defensa que s'haurien d'eliminar les diferències que provoca el fons de suficiència i convergència. “S'hauria de deixar només un fons de repartiment que funcioni com el de garantia i serveixi d'anivellació”, apunta. Malgrat que aquest expert admet que l'actual sistema millora l'anterior, es mostra crític amb els dos fons accessoris. “El més lògic és que totes les comunitats tinguin un finançament que els permeti prestar els mateixos serveis en condicions d'igualtat”, afirma.

Alain Cuenca opina que caldria abordar-se el finançament en un context ampli. Redefinint les competències, els recursos i, si s'escau, incloure els criteris de repartiment a la Constitució, com fa Alemanya. Cuenca afirma que “no és veritat que la crisi hagi fet que el sistema no funcioni”, com sosté la FAES. Explica que l'acord es va tancar el 2009, quan la crisi ja era un fet, i es van tenir en compte els seus possibles efectes. Resta importància a les diferències per habitants que esgrimeixen algunes comunitats per reclamar més diners perquè recorda que el 80% dels recursos es reparteixen de forma equitativa. Enfront de De la Fuente, que es mostra molt crític amb l'statu quo, Cuenca admet que es tracta d'un problema polític. “Com li dius a una comunitat que tenia uns determinats ingressos que amb el nou model rebrà menys proporcionalment?”, reflexiona. I recorda que l'actual sistema corregeix una mica aquest problema. Cuenca i De la Fuente coincideixen que des del 1986, quan es pacta el primer model, les comunitats sempre han demanat més recursos. “En lloc d'apujar els impostos i assumir el cost polític, els abaixen i reclamen més diners a l'Estat. Falta més responsabilitat fiscal per part de les comunitats”.

“Si apliquéssim el vel de la ignorància”, explica Francisco Pérez, catedràtic de la Universitat de València i director de l'Institut Valencià d'Investigacions Econòmiques (IVIE), “les diferències de necessitats de finançament per habitant respondrien a criteris d'equitat”. “Si tanquéssim els consellers d'Hisenda en un despatx sense que sabessin quin territori representen, es posarien d'acord sobre el sistema de finançament en dues hores”. Però la realitat fa impossible aplicar aquest joc, motiu pel quals s'aventura una negociació tensa per millorar el Frankenstein autonòmic.