La resaca de la LOAPA

LA SENTENCIA mediante la que el Tribunal Constitucional niega carácter orgánico y armonizador al proyecto de la LOAPA e invalida 14 de sus 38 artículos ha interrumpido el veraneo de los políticos y ha suscitado un acalorado debate. Los nacionalistas vascos y catalanes sostienen, con razón, que el alto tribunal se ha inclinado en favor de sus tesis. En efecto, los recurrentes impugnaban tanto la naturaleza orgánica de la LOAPA, que hubiera concedido a la norma la protección de un superior rango jurídico, como su condición armonizadora, que le hubiera permitido prevalecer sobre las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, incluso cuando afectasen a competencias exclusivas de éstas.La sentencia ha sido rotunda en estos extremos. De un lado, el tribunal señala que las materias de la LOAPA susceptibles de regulación mediante ley orgánica son mínimas (se refieren al Tribunal de Cuentas y a la financiación de las comunidades autónomas) y no pueden transmitir esta privilegiada condición al conjunto del articulado. De otro, los magistrados subrayan que el procedimiento de armonización previsto en el artículo 150.3 de la Constitución es excepcional y sólo sería aplicable en el caso de que no existieran "atribuciones constitucionales específicas". Pero el alto tribunal, además, ha sometido a una abrasadora crítica la doctrina, explícita o subyacente, que llevó, con tanta arrogancia como imprudencia, a centristas y socialistas a imponer la desventurada LOAPA para hacer una inconstitucional y forzada segunda lectura del título VIII.

En primer lugar, el Tribunal Constitucional ha negado a las Cortes Generales la potestad de interpretar la Constitución, esto es, de redefinir conceptos, deshacer ambigüedades o llenar lagunas de su texto. Esa tarea corresponde al propio Tribunal. Así, centristas y socialistas, con la ayuda de un equipo de expertos en el que figuraba el actual ministro de Administración Territorial, le buscaron las vueltas al texto constitucional para realizar en la LOAPA, mediante, la explotación leguleya de las equivocidades terminológicas y los vacíos normativos, una reforma encubierta del título VIII. El vigoroso palmetazo propinado en los nudillos de la mayoría parlamentaria de la anterior legislatura debe servir de precedente para evitar posteriores incursiones de los legisladores por el terreno reservado al poder constituyente y al alto tribunal.

En segundo lugar, la sentencia desmonta la premisa uniformista de la llamada reconducción del proceso autonómico al destacar que "la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" no exige, como supuesto previo, la igualdad de los techos competenciales de las comunidades autónomas. De esta forma, el pretendido equiparamiento de todos los estatutos de autonomía, orientado básicamente a desnaturalizar los Estatutos de Sau y de Guernica, queda desprovisto de fundamentos jurídico-constitucionales. Porque el régimen autonómico "se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico-público de las entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas que caracterizan al Estado de las autonomías". A partir de ahora, los inveterados centralistas, que esconden su gusto por el uniformismo tras la retórica jacobina y la demagogia de los agravios comparativos, tendrán que buscar sus aliados fuera del gremio de los administrativistas.

Es evidente, así pues, que la sentencia del Tribunal Constitucional ha dado la razón sustancialmente a los recurrentes y ha desautorizado a los patrocinadores de la LOAPA, que argumentaron, hasta perder el aliento y las formas, en pro del carácter orgánico y armonizador de una norma que aspiraba a transformarse en guía obligatoría de lectura del título VIII. Sin embargo, el ministro de Administración Territorial saltó la semana pasada a la palestra para restar importancia a la sentencia y tratar de demostrar, de manera tan patética como inconvincente, que los magistrados no habían quitado la razón al Gobierno. Semejante combinación de insolencia y ceguera hace recordar las peores estampas de UCD en su plenitud.

El ministro De la Quadra argumenta que la declaración de inconstitucionalidad del título I de la LOAPA atiende a criterios exclusivamente formales y que algunas sentencias recientes del Tribunal Constitucional coinciden con las tesis materiales defendidas por el Gobierno en terrenos tales como la definición de las leyes de bases. La utilización del método Ollendorff para el diálogo político puede, así, producir efectos tan perniciosos como confundir el ámbito de la producción legislativa con la esfera de actuación de un órgano jurisdiccional. Porque mientras centristas y socialistas trataron de reconducir el proceso autonómico mediante la promulgación de una ley orgánica que desbordaba el marco constitucional, el alto tribunal se limita, a través de sus sentencias, a conducir la interpretación de nuestra norma fundamental.

El ministro de Administración Territorial también aduce que el Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalidad material de la mayoría de los artículos de los restantes títulos de la desbaratada LOAPA. Pero Tomás de la Quadra silencia que algunos de esos artículos no habían sido impugnados por los recurrentes y que los magistrados remiten a las leyes de bases previstas en la Constitución -desde el Tribunal de Cuentas hasta el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el régimen estatutario de sus funcionarios- como soporte de su legitimidad. Habría que plantearse, en consecuencia, si el marco adecuado para esos artículos materialmente constitucionales sería la incoherente LPA, saldo de retales de la LOAPA, o un sistema articulado de leyes de bases homogéneas.

Queda en pie, sin embargo, una razonable duda sobre los motivos que han llevado al ministro De la Quadra a su inelegante pataleta, más propia de un abogado que pierde un pleito y desea justificarse ante sus clientes que de un gobernante responsable. Tomás de la Quadra formó parte de la desdichada Comisión de Expertos que dio a centristas y socialistas el monumental embarque de la LOAPA. La sentencia del Tribunal Constitucional, no significa sólo una derrota política para la anterior mayoría parlamentaria (algunos de cuyos miembros ocupan hoy escaños de AP) sino también un suspenso jurídico para sus asesores. La reacción de Tomás de la Quadra quizá haya de entenderse en ambas claves. Su insistencia en seguir adelante con la devaluada LPA, esgrimiendo la constitucionalidad material de los artículos que la componen tiene el aire de una reacción pasional que no toma en cuenta ni las dimensiones políticas de la decisión ni los elementos de chapuza técnico-jurídica implicados en ese cajón de sastre de artículos de leyes básicas que sería la LPA.

Esta interpretación permitiría abrir un margen de confianza al Gobierno de Felipe González y apostar a favor de su sensatez política futura. El presidente del Gobierno se comprometió, en el debate de investidura, a negociar con todas las fuerzas parlamentarias un pacto de Estado sobre la conducción del proceso autonómico. La soberbia humillada de su ministro de Administración Territorial, herido en su condición de experto que patrocinó la LOAPA, no debería impedir al Gobierno socialista estar a la altura de sus responsabilidades históricas cuando el Parlamento reabra sus puertas dentro de pocas semanas. La oportunidad para negociar con las minorías nacionalistas los ajustes que pudieran exigir las disfunciones prácticas de los regímenes autonómicos no puede ser arrojada por la borda porque un tribunal haya suspendido en sus oposiciones a un ministro. La dificultad mayor del diálogo autonómico proviene de las encontradas interpretaciones de unos y de otros sobre el alcance y contenido de las leyes de bases. Frente a la falta de sentido autonómico de algunos sectores del Gobierno y frente a la carencia de sentido del Estado de algunos sectores nacionalistas, las fuerzas políticas, con la ayuda de las directrices dadas por el Tribunal Constitucional, deben llegar a un acuerdo que haga viable el Estado de las autonomías y que permita un desarrollo no conflictivo de la legislación básica.