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Cuatro propuestas de cambios

La reforma de la Constitución requiere de un consenso, al menos, tan amplio como el que se consiguió en 1978

Mariano Rajoy, durante la celebración del 38 aniversario de la Constitución. Ampliar foto
Mariano Rajoy, durante la celebración del 38 aniversario de la Constitución. EFE

La constitución española es el marco jurídico que regula nuestra sociedad democrática; la Constitución española es una constitución consensuada. Ambas afirmaciones han sido reiteradas profusamente desde aquel 6 de diciembre de 1978, en el que el pueblo español, por amplia mayoría, ratificó el texto constitucional que había sido aprobado por las Cortes Generales el 31 de octubre anterior. Se ha dicho también que la reforma constitucional permite adaptar el texto supremo a las cambiantes necesidades de la sociedad manteniendo su carácter supremo. También esto es cierto. Como marco jurídico, la Constitución permite que diferentes opciones y posiciones políticas promuevan legislaciones adaptadas a sus respectivas ideologías, permite el pluralismo político, pero también el social, el cultural e, incluso, el territorial hoy tan cuestionado. Es precisamente su carácter de norma básica la que permite que sus preceptos sean interpretados y adaptados a las cambiantes necesidades de la sociedad sin que lleguen a vulnerarse ni a desnaturalizarse. Por ello, las constituciones aspiran a cierta permanencia que no debe impedir acometer un proceso de reforma constitucional si con ello se fortalece el sistema constitucional democrático y la identificación de la ciudadanía con su Constitución.

La Constitución española se ha modificado en dos ocasiones, siempre por el procedimiento ordinario que no exige un referéndum obligatorio; en 1992, para añadir “y pasivo” al artículo 13.2 y adaptarlo al Tratado de la Unión Europea y, en 2011, para sustituir íntegramente el texto del artículo 135 para incluir el concepto de estabilidad presupuestaria. En ambos casos, la reforma requerida estaba muy circunscrita a una negociación política previa vinculada a nuestra participación en la Unión Europea, aunque con notables diferencias, la reforma significaba la formalización de esos acuerdos y en ambos casos hubo un amplio acuerdo de las fuerzas políticas.

Ahora se trataría de otra cuestión. Una reforma constitucional de mayor calado, en la que un número relevante de preceptos constitucionales podrían modificarse, completarse o sustituirse íntegramente buscando que el Texto Constitucional elevara al mayor rango normativo demandas sociales que, o no pudieron ser incluidas en la negociación constituyente de 1978 o que han surgido a lo largo de estos treinta y ocho años de vigencia de la Constitución. La reforma que ahora se plantearía requiere un consenso político y social, al menos, tan amplio como el que amparó la elaboración del Texto de 1978. Este debería ser el requisito inexcusable para iniciar cualquier reforma constitucional. Hay que rechazar tajantemente la utilización de la reforma constitucional como instrumento partidista y que se traslade a la ciudadanía la idea de que el régimen constitucional de 1978 está agotado. Una constitución plenamente normativa no se agota en una generación, como tan errónea y demagógicamente se ha afirmado; antes al contrario, la constitución es un legado, un legado de democracia y de libertad. Una constitución que ha articulado una sociedad democrática durante 38 años no debe ser tomada a la ligera, tanto más en una historia constitucional como la española donde este dato no tiene precedentes.

Ante la reforma, la pregunta clave es, si reformando la Constitución, se conseguirá un sistema constitucional más garantista para los ciudadanos y más estricto en relación con el control del poder político; los dos grandes principios que toda Constitución ampara: control del poder y la garantía de las libertades. Si estos principios presiden la reforma constitucional y se cuenta con la lealtad institucional de todas las fuerzas políticas, nada hay que temer a una reforma constitucional. La Constitución española no contiene cláusulas de intangibilidad, es decir, toda ella puede ser reformada, desde el Preámbulo hasta su Disposición Final, si bien, el procedimiento de reforma es más o menos complejo según se reformen unas u otras partes de la Constitución. Si finalmente se aborda una reforma de la Constitución, sin duda, esta requerirá un procedimiento de reforma agravado, el más complejo de los dos sistemas de reforma constitucional regulados en la propia Constitución, que pivota sobre cuatro exigencias: la aprobación del principio de reforma por el Congreso y por el Senado, por mayoría de 2/3; la disolución inmediata de ambas Cámaras y la convocatoria de elecciones generales; que las Cámaras surgidas de esas nuevas elecciones vuelvan a aprobar la reforma constitucional prevista, por igual mayoría de 2/3; y, finalmente, que dicha reforma sea sometida a referéndum del pueblo español. La exigencia de que las Cámaras sean disueltas tras la primera aprobación de la reforma constitucional, introduce, sin duda, un elemento de dificultad ya que, de facto, se pide a los diputados y a los senadores que aprueben una reforma de la Constitución cuya primera consecuencia será que diputados y senadores perderán sus respectivos escaños al disolverse las Cámaras y convocarse nuevas elecciones. De igual manera, el partido en el Gobierno, quedará en funciones y deberá someterse a un nuevo proceso electoral de consecuencias imprevisibles como en toda elección sucede. No es difícil comprender por qué se ha afirmado que la reforma constitucional agravada es casi un sistema de reforma imposible, al menos, políticamente. Y no es, por tanto, difícil tampoco comprender el escaso entusiasmo de gobierno y fuerzas políticas por acometer esta empresa.

La salud y el derecho a la vivienda reclaman un estatuto mejor


Si finalmente se aborda la reforma de la Constitución, como muchos defienden, no debería olvidarse, como he indicado, el consenso que permitió su elaboración en 1978. Un consenso que lo fue en el sentido más propio del término, ya que no se limitó a conseguir las mayorías requeridas para la aprobación formal del texto, sino que profundizo en la incorporación del mayor número de fuerzas políticas al trabajo de elaborar y aprobar una nueva constitución incluyendo al partido comunista y a fuerzas políticas nacionalistas. Tampoco ahora, debería quedar ninguna fuerza política fuera de este proceso, aunque la negociación resultara más compleja; la necesidad de implicar a todas las fuerzas políticas en la reforma justificaría todo esfuerzo en este sentido. Así se hizo en el 78, pero entonces las fuerzas políticas supieron responder al reto histórico de aquel momento. ¿Sabrían todas las fuerzas políticas actuales responder a este nuevo reto histórico? ¿Sabrían anteponer, como se hizo entonces, un resultado global a demandas concretas de cada formación política? Dos preguntas clave para las que solo habrá respuesta si el proceso de reforma constitucional se pone en marcha.

La reivindicación separatista lucha contra la propia Constitución

Otro asunto ineludible en relación con la reforma es el de determinar el objeto de la reforma: una reforma constitucional basada en la revisión de toda la Constitución para detectar qué preceptos deberían ser reformados y en qué sentido; o reforma sobre un número reducido de temas previamente seleccionados y sobre los que haya mayor consenso. El Informe del Consejo de Estado de 2006, solicitado por el entonces presidente del Gobierno Rodríguez Zapatero, se inclinaba por esta segunda opción al destacar que los cambios en la Constitución debían responder a demandas consistentes sobre problemas o insuficiencias reconocidas; abordados prudentemente para no alterar el equilibrio del texto constitucional; tras una suficiente reflexión entre las fuerzas políticas y la sociedad; y que dicha reforma se llevara a cabo atendiendo a los específicos procedimientos establecidos en la propia Constitución. En este sentido, si se abre un proceso de reforma constitucional algunos temas serían ineludibles. Señalaré solo algunos de ellos: la revisión del catálogo de derechos y libertades, con especial referencia a los denominados derechos sociales; la reformar del artículo 57.1 sobre la preferencia del varón a la mujer en la sucesión a la Corona; la reforma institucional y, como no, la reforma territorial.

En relación con la reforma de los derechos y libertades, varías modificaciones serían necesarias. Así, por un lado, alguno de los denominados derechos sociales, como la protección de la salud o el derecho a la vivienda, hoy reconocidos como principios de política social y económica en nuestra Constitución, reclaman un estatuto como verdaderos derechos fundamentales. Por otro lado, también deberían matizarse o completarse los artículos relativos a algunos derechos fundamentales cuya regulación constitucional se ha visto superada por los avances tecnológicos, como la libertad de expresión, el derecho a la información, el secreto de las comunicaciones o los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen. Además, otros derechos novedosos incluidos en la Carta de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, como el derecho a la protección consular, el derecho a la buena administración y el derecho de acceso a los servicios de colocación, entre otros, podrían ser incluidos en la Constitución fortaleciendo la libertad e igualdad de los ciudadanos. Poca demagogia y buena técnica jurídica harían mucho en favor de un mejor catálogo de derechos constitucionales.

Un segundo e inexcusable aspecto precisado de reforma es la eliminación de la preferencia del varón sobre la mujer en el orden de sucesión a la Corona. Nada importa si esta desigualdad afecta a una sola persona o si en este momento tal desigualdad no se produce al recaer los derechos de inmediata sucesión en la Princesa Leonor. Nada de ello es relevante, porque es la propia cláusula de preferencia del varón a la mujer la que genera una constante desigualdad que nunca constitucionalizar y que debe ser eliminada. Si esta reforma es utilizada por algunas fuerzas políticas para desestabilizar el proceso, ello nos mostrará la escasa adhesión de dichas fuerzas políticas a la igualdad de mujeres y hombres y su impostura al defender falsamente los ideales de igualdad.

Un tercer bloque afectaría a la regulación de algunas instituciones y órganos constitucionales. Mucho se podría mejorar en este capítulo en el que apunto solo un ejemplo. A la luz de lo acontecido desde las elecciones generales de 2015 en relación con las consultas regias y a la propuesta de candidato a la presidencia del Gobierno, reguladas en el artículo 99 de la Constitución, creo que este precepto merecería una reforma que diera respuesta a los interrogantes que han surgido a lo largo de las cinco rondas de consultas realizadas por el Rey Felipe VI tras las elecciones generales de diciembre de 2015 y junio de 2016, de manera que la regulación constitucional impidiera cualquier intento de bloqueo de las fuerzas políticas o el peligro de repetición indefinida de las elecciones.

El modelo de organización territorial, por último, debería ser igualmente reformado aunque ahí las dificultades son máximas. Las reivindicaciones separatistas de Cataluña, hacen prácticamente imposible alcanzar el mínimo consenso en este punto para abordar una reforma prudente, que respete la igualdad mínima entre todos los españoles y que pueda ser aceptada por las fuerzas independentistas catalanas. Cualquiera de los posibles modelos de descentralización territorial tendrías opositores inamovibles. Ni siquiera el modelo federal asimétrico, que reconociera singularidades a Cataluña y que, por otro lado, podría no ser aceptado por otros territorios, parece ya capaz de encauzar unas reivindicaciones que discurren no solo de manera paralela a la constitución, sino que han encontrado en la lucha contra la misma y contra el propio régimen constitucional uno de sus objetivos prioritarios. Si un cambio mayor no fuera viable, sí, al menos, se podría intentar fijar claramente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y definir mejor la estructura institucional de las mismas, evitando la duplicidad de instituciones centrales y autónomas escasamente eficaces.

Termino como comencé: consenso y una mejora efectiva del texto constitucional como condiciones inexcusables para la reforma constitucional.

Yolanda Gómez Sánchez es catedrática de Derecho Constitucional en la UNED y catedrática Jean Monnet, ‘ad personam’, de la Unión Europea.

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