La nueva financiación sale del eje de la ordinalidad

Parece inminente el anuncio de una propuesta de nueva financiación autonómica por parte del Ministerio de Hacienda. Por lo pronto, la titular del departamento, María Jesús Montero, ya ha desvelado algunas pistas de las que se puede inferir que el nuevo modelo no va a basarse en el principio de ordinalidad, para permitir que las comunidades reciban un nivel de recursos acorde con su contribución, y la “singularidad” catalana se salvaría por la vía de hecho, con más recursos a repartir en el sistema. El principio de ordinalidad busca garantizar que una comunidad autónoma mantenga su posición relativa en el ranking de renta per cápita después de la aplicación de los mecanismos de nivelación de fondos. En otras palabras, asegura que, aunque se reduzcan las diferencias de renta per cápita, la posición que ocupa esa comunidad en esa clasificación no cambie tras la redistribución de los fondos estatales. En sus contactos con los medios, los gobiernos español y catalán han hablado de la necesidad de superar lo que para ellos es un estéril debate nominalista y focalizarse en el aumento de recursos disponibles.

Al margen de esas recientes revelaciones, difíciles de concretar en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) por el antagonismo del PP, aunque pudiera existir la mayoría aritmética necesaria, también se sabe que el Plan director para el despliegue de la agencia tributaria catalana prevé alargar hasta 2028 el inicio de la recaudación del IRPF. Entre una cosa y otra, ya se habrán celebrado las elecciones andaluzas de junio de 2026, que tanto atenazan a la vicepresidenta Montero en esta cuestión. El ciclo electoral no es nada propicio y augura una dura batalla en campo abierto, entre otras cosas a cuenta de un topic que siempre es fuente de un debate encarnizado y vitriólico.

En realidad, no hay para tanto: el sistema de financiación que propuso ERC y los socialistas catalanes se parece como dos gotas de agua al que contenía el Estatuto catalán de 2006, en los términos en que se aprobó claro está, con ribetes de singularidad por tratarse de una norma paccionada (bilateral). El objetivo era incrementar los recursos disponibles para acabar con el endémico déficit fiscal y que los servicios públicos esenciales pudiesen prestarse en condiciones similares a otros territorios. El modelo, además, era solidario: preveía mecanismos de nivelación cuya variable básica era la población, rectificada por costes diferenciales como el porcentaje de inmigración y otros a actualizar anualmente, con dos límites: que los beneficiarios de la solidaridad hicieran un esfuerzo fiscal similar y que la posición en la ordenación de rentas per cápita entre comunidades no se viese alterada (principio de ordinalidad).

El estruendo político provocado por el Estatut, y los recursos presentados por el PP y el Defensor del Pueblo ante el Tribunal Constitucional (TC), que no se resolvieron hasta mediados de 2010, fueron, junto con la caducidad legal del modelo de financiación común imperante, el pretexto para que el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero maniobrara políticamente en 2009 para renovar el sistema sin esperar el pronunciamiento del alto tribunal, no sin cierta voluntad de dejar en papel mojado el título VI del Estatut —aprobado por el Parlament y por las Cortes Generales, no se olvide— y que la financiación catalana abrazase la estricta multilateralidad, sobre la base de priorizar la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) por encima del Estatuto.

Ciertamente, la propuesta de Zapatero no difería en exceso del modelo propuesto por el Estatut, especialmente la ampliación de porcentajes de cesión de tributos y las competencias normativas. La diferencia estribaba en los mecanismos de nivelación. Producto de una negociación de triles con las distintas comunidades, se acabaron superponiendo distintos e inextricables fondos de convergencia, de suficiencia, de competitividad y de compensación con fórmulas que tienen en cuenta la edad media de la población, la dispersión demográfica y la inmigración, pero no factores como el coste de la vida, forjando un auténtico ornitorrinco de resultados imprevisibles. Y aun así, recibió el visto bueno del Gobierno de la Generalitat antes de su aprobación por mayoría en el CPFF. Y, una vez concretadas las iniciativas legales necesarias —la modificación de la LOFCA y la aprobación de la Ley 22/2009, reguladora del sistema de financiación de las comunidades autónomas—, la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat consintió el nuevo modelo, concretado más adelante en la Ley 16/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cataluña, igual a la del resto de comunidades.

Más adelante, el TC dictó la sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatut, para la que, en materia financiera, tomó lastimosamente como exclusivo parámetro de constitucionalidad su doctrina anterior y a través de diversas técnicas heterodoxas —declaraciones de inconstitucionalidad, interpretaciones conformes y reducción de mandatos estatutarios a simples recomendaciones políticas—, diluyó la poca regulación estatutaria que se tenía en pie, aunque ya había quedado disminuida con el nuevo modelo. Para llegar a tal conclusión, un TC muy poco deferente con el Parlament y con las Cortes amputó el valor normativo del Estatut por considerar que la LOFCA contiene los elementos básicos del sistema de financiación, eliminando así todos los vestigios de singularidad y anulando el esquema de prelación normativa fijado por el Estatut basado en la especial naturaleza jurídica y política de los estatutos de autonomía como normas subconstitucionales o que completan la Constitución. Y, por lo que a la solidaridad se refiere, declaró inconstitucional el concepto de esfuerzo fiscal similar por considerar que debe ser el Estado el que lo regule.

En cuanto al principio de ordinalidad, el TC efectuó un doble pronunciamiento que lo dejó tocado. Si bien, por vía interpretativa, concluyó que el artículo 265.5 del Estatut que lo contemplaba debía entenderse como la manifestación de un principio inherente al modelo de solidaridad interterritorial, en virtud de la cual el Estado está constitucionalmente obligado a procurar un “equilibrio económico, adecuado y justo” entre comunidades que no perjudique más allá de lo razonable a las más favorecidas, seguidamente pasó a restarle fuerza normativa al declarar que sería inconstitucional en caso de tener naturaleza condicional e imperativa. De donde, según el Tribunal, la previsión estatutaria solo operaría cuando la alteración de la posición de Cataluña se debiera no tanto a la aplicación de los mecanismos de solidaridad como a la aportación realizada por Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos, no como consecuencia de las aportaciones ajenas.

La ordinalidad es una fórmula sencilla y políticamente neutra: ninguna comunidad debe recibir menos por habitante que otra que haya contribuido menos. El problema no está en la ambigüedad de la jurisprudencia constitucional, sino en que hay una norma no escrita por la que ningún territorio puede verse perjudicado en sus ingresos con el nuevo modelo, por lo que la ordinalidad exige que sea el Estado el que eleve su aportación, que se estima en unos 25.000 millones. Quizás ahí esté el problema, aunque no debería serlo, visto el actual desequilibrio vertical Estado-comunidades en función de las competencias asumidas por estas, sobre todo las vinculadas al Estado del bienestar, y de que el Estado ha más que doblado sus ingresos en la última década.