Si no se reforma sustancialmente la manera en que funciona la UE, Ucrania no podrá ser miembro

A lo largo de los años he conocido tres grandes relatos sobre la Unión Europea: la vieja versión federalista, ahora presuntamente muerta; otra versión que reduce la UE a un Mercado Común glorificado; y la de la UE como garante de la libertad en la Europa postsoviética. Esta última versión nunca ha sido tan popular como ahora debido a la guerra de Ucrania. Pero a pesar de sus evidentes atractivos, este relato está lleno de lagunas.

La principal tragedia de la UE es que, para poder actuar como faro de libertad, necesita ser un Estado federal. Los tres relatos parecen diferentes, pero no es fácil separarlos.

Durante los últimos diez años, la UE ha intentado aumentar sus competencias por la puerta de atrás. Ha estado utilizando instrumentos jurídicos novedosos para compensar que carece del derecho a recaudar impuestos o a emitir deuda. Mi ejemplo favorito es un plan de inversión de 300.000 millones de euros, propuesto por primera vez en 2014 por Jean-Claude Juncker, antiguo presidente de la Comisión, el cual acabó siendo básicamente una reclasificación de inversiones existentes, pero con el sello de la UE estampado en ellas.

Un ejemplo más reciente del abismo entre las ambiciones idealistas y la realidad financiera fue el fondo de recuperación, acordado en 2020 tras el inicio de la pandemia. Esta vez se trataba de dinero de verdad (de nuevo, hasta 300.000 millones de euros en ayudas). Soy incapaz de contar el número de expertos que se apresuraron a declarar que este era el momento hamiltoniano de la UE, los orígenes de una unión fiscal. Pero no estaba destinado a suceder.

La UE seguía dependiendo de sus miembros para garantizar la deuda. Los mercados financieros lo vieron claro y la deuda de la UE cotiza ahora a un tipo de interés superior al de los Estados miembros, algo que no se suponía que ocurriese.

El liderazgo geopolítico no se puede conseguir a base de amaños. Hace falta dinero de verdad. Y para establecer una unión fiscal se necesitaría un tratado constitucional. La UE, tal como está organizada hoy, no puede actuar como potencia mundial y ni siquiera ofrecer estímulos económicos. Sin embargo, puede gestionar un mercado único o una unión aduanera fructíferos, y puede regular los mercados. Pero no puede hacer lo que realmente quiere hacer: convertirse en un protagonista geopolítico, en una fuerza de libertad y en un líder en energía verde. O, ya puestos, aceptar a Ucrania como Estado miembro.

Es muy posible que la UE acepte a Ucrania como candidata a la adhesión y luego deje que se pudra en la antesala, como ocurrió con Turquía. Justamente ahora, la UE no está preparada desde el punto de vista estructural para lidiar con Ucrania.

A pesar de los gestos en favor de Ucrania en las cumbres europeas y en las redes sociales, yo supongo que el tono cambiará una vez que los Estados miembros reciban la factura de su ingreso en la UE. Alemania y los demás contribuyentes netos tendrían que pagar la mayor parte de los gastos, en un momento en el que su propio modelo económico se ve sometido a tensiones. ¿Renunciarían gustosas Polonia y Hungría a su actual condición de países receptores netos de fondos del presupuesto de la UE por el bien de Ucrania? ¿Aceptaría Italia convertirse en un contribuyente neto aún mayor?

Ucrania, un país con 43 millones de habitantes, desplazaría a Polonia como quinto mayor miembro de la UE, después de Alemania, Francia, Italia y España. Su adhesión diluiría las actuales cuotas de voto en el Consejo de Ministros, uno de los dos órganos decisorios de la UE.

Creo que hay una solución. La UE podría adoptar una estructura de adhesión a dos niveles: una zona euro reforzada en el centro y un grupo externo de miembros. Ucrania podría unirse a ese grupo. La expresión “miembro asociado”, frecuentemente utilizada, sería demasiado esquiva para lo que esto conllevaría. Una UE dividida en un grupo interno y otro externo seguiría incluyendo la unión aduanera, el mercado único y ayudas estructurales y regionales para todos. Si el grupo central se asignara a sí mismo una unión fiscal autónoma, podría recaudar fondos, en nombre de la UE, para financiar la reconstrucción de Ucrania. Ucrania, junto con otros países del grupo externo, tendrían pleno derecho de voto en todas las cuestiones, salvo en la unión monetaria y fiscal, de la que no formarían parte. En cambio, disfrutarían de un mayor grado de soberanía nacional en política económica.

No pretendo que esto sea fácil de consensuar. Mientras la gente se engañe pensando que el Fondo de Recuperación puede servir de marco para una política fiscal europea común, no habrá presiones a favor de una modificación formal del Tratado. Pero no va a ser posible mantener esa falacia para siempre. El coste del statu quo se volverá evidente. Sería una UE que decepciona; una UE con un papel mundial reducido; y una UE que no incluiría a Ucrania.

La reforma de la UE también constituiría un requisito previo necesario para el Reino Unido en caso de que alguna vez deseara reincorporarse. A pesar de todas sus diferencias, Ucrania y el Reino Unido tienen un dilema común en su relación con la UE. Ninguno de los dos parece tener una estrategia alternativa viable fuera de la Unión Europea. Sin embargo, la UE, tal y como está constituida hoy, tampoco se adecua a sus intereses.

De los tres relatos que mencioné al principio, la versión de Reino Unido ha sido la de la UE como mercado común. Los ucranios ven la Unión Europea como un refugio seguro frente a la opresión rusa. La noción —aparentemente desaparecida hace tiempo— de una unión política formal, con un espacio fiscal separado y una estructura de pertenencia a dos niveles, es la única que puede funcionar para Ucrania y para la propia UE si desea convertirse en una potencia mundial. Y abriría una vía para que el Reino Unido restablezca los lazos si así lo desea.