El peligro del unicameralismo en Chile

El jueves 27 de enero se aprobó en la Comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional, en ajustada votación, la fórmula de un “Congreso Plurinacional como órgano deliberativo, paritario y plurinacional que representa a los pueblos reunidos y naciones reconocidas por esta Constitución y las leyes. El Congreso es de carácter unicameral y ejerce la potestad legislativa y las otras facultades encomendadas por la Constitución y las leyes”. Si bien esta aprobación es preliminar, y todavía falta que lo haga el Pleno de la Convención, genera preocupación el impacto de este cambio sobre la descentralización del poder. A continuación presentamos una serie de argumentos que, haciéndose cargo de la necesidad de cambio real y no cosmético de las instituciones vigentes en Chile, proponen una innovación que mejoraría la estructura del Legislativo y que no implicaría eliminar, sino más bien reformar completamente, la segunda Cámara.

Existe un acuerdo amplio acerca de que la Nueva Constitución debe descentralizar el poder hacia las regiones y los ejecutivos locales. Sin embargo, muchas veces se ignora que el poder de los gobiernos subnacionales no se mide solo por cuántos poderes de autogobierno tengan. Otra dimensión relevante a la hora de aprehender el poder regional es la de poder compartido (Hooghe ‘et al’, 2016), esto es, de cuánto y cómo puedan incidir los poderes regionales en las decisiones a escala nacional.

Por poder compartido se entiende la capacidad de las regiones de (i) colegislar a nivel nacional, (ii) determinar la distribución de la recaudación de los impuestos nacionales en el territorio, (iii) ser consultados al momento de tomar deuda nacional, (iv) aprobar reformas constitucionales, y (v) la existencia de instancias de reunión de los ejecutivos locales y el nacional para determinar política pública.

Resulta evidente que los primeros cuatro indicadores NO se logran con el unicameralismo. Por la distribución poblacional de Chile, fuertemente concentrada en algunas regiones, es imposible que en una misma cámara de representantes de las regiones tenga el poder para resguardar áreas de políticas públicas que atañen a los territorios. Para que así fuera, la población mayormente concentrada en la Región Metropolitana debiera estar severamente infrarrepresentada. Aunque se utilice un sistema electoral mixto, es matemáticamente imposible asegurar el poder de veto y de decisión a las regiones respetando el ideal democrático de una persona, un voto. Una mayoría compuesta por la mitad más uno de los representantes podría tomar decisiones sin consideración alguna de las regiones menos pobladas, porque aun si las regiones consiguieran que la mitad de esa única Cámara estuviera compuesta por representantes de las regiones con un criterio de igualdad de representación, esta mitad podría ser efectivamente ignorada.

Este no es el único peligro del unicameralismo. Estamos ante una crisis de representación profunda, ya no hay instituciones que integren de manera vertical el territorio de lo local a lo nacional, como antes lo hacían los partidos políticos. Un nuevo Estado con regiones poderosas, con mucho autogobierno pero nada de poder compartido, corre dos grandes riesgos con una única Cámara legislativa: (1) el autogobierno consagrado en la Constitución se vuelve más precario, ya que con dos tercios de la única Cámara se podría reformar la Constitución y re-centralizar el poder; (2) ante la ausencia de instituciones que conecten lo nacional con lo regional, partidos políticos o una segunda Cámara territorial, se produce un desacoplamiento entre la política de las regiones y la nacional, ocasionando competencia en vez de cooperación, además de problemas de gobierno y de representación.

La estructura legislativa que garantiza el poder compartido a las regiones y protege la descentralización consagrada constitucionalmente es un bicameralismo nacional diferente al actual. El vigente es congruente, porque la representación en las circunscripciones regionales varía por población y es simétrico porque el Senado tiene los mismos poderes que la Cámara de Diputadas y Diputados, pudiendo bloquear todo tipo de legislación. Proponemos, por tanto, un bicameralismo en el que cada región esté representada por la misma cantidad de bancas en la segunda Cámara, más allá de su población: una Cámara Territorial.

A esto se le llama bicameralismo incongruente, porque las distintas instituciones encarnan principios de representación diferentes: la Cámara de Diputadas y Diputados representa al pueblo en forma más o menos proporcional a la densidad de población de cada distrito, y la Cámara Territorial representa a las regiones en pie de igualdad, dándole a éstas voz y voto en las decisiones del Gobierno nacional sobre asuntos de interés regional.

Así, se puede pensar en una segunda Cámara con paridad de género y conformada por tres escaños por región, para fomentar la representación de la minoría. Sería conveniente que el sistema de elección de representantes contemple, además, acciones afirmativas para grupos de especial protección, como las diversidades sexo-genéricas y las personas con discapacidad, así como que algunos de estos escaños fueran reservados, en las regiones de mayor población indígena, para dar a los pueblos originarios una doble representación en el Parlamento: como población en la Cámara Baja y como territorio en la segunda.

Para evitar los problemas relacionados con la demora y duplicación que impone el Senado actual a la tramitación de leyes, este nuevo bicameralismo puede ser asimétrico. Esto implicaría que la Cámara de Diputadas y Diputados tenga más prerrogativas que la Cámara Territorial, y esta última solo se equipare a la anterior para los asuntos con relevancia para las regiones (a estipular constitucionalmente). En los demás ámbitos, la Cámara Baja podría urgir a la segunda, evitando demoras, o insistir por mayoría absoluta, evitando así el tercer trámite. Este bicameralismo incongruente (porque las cámaras representarían distintos principios: el poblacional y el territorial), se volvería simétrico solo en materias constitucionalmente estipuladas de impacto regional, con el fin de profundizar y proteger la descentralización.

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