La UE busca fórmulas para esquivar el boicoteo de Orbán a la política exterior común

La Unión Europea ha iniciado la búsqueda de fórmulas para sortear el uso continuo, y en su opinión injustificado, del derecho de veto en la política exterior común por parte de Hungría. El Gobierno de Viktor Orbán ha tomado como rehén esa política, sobre todo desde que su partido, Fidesz, se vio forzado a abandonar el Grupo Popular Europeo. Budapest veta sistemáticamente la aprobación de cualquier iniciativa del alto representante de Política Exterior de la UE, Josep Borrell, lo que impide a la Unión pronunciarse de manera unánime sobre temas candentes como la violencia en Gaza o la vulneración de libertades fundamentales en Hong Kong. Alemania, el mayor socio de la Unión, encabeza a los partidarios de orillar al Gobierno de Orbán, aunque todas las fuentes consultadas reconocen que no será fácil.

La coordinación de la política exterior europea siempre ha resultado extremadamente compleja porque el Tratado de la Unión contempla de manera generalizada el uso de la unanimidad. Los 27 Gobiernos han desarrollado, además, una cultura de consenso y respeto mutuo para no inmiscuirse en un área tan sensible para la soberanía nacional como la política exterior. Pero ese sistema de unanimidad, apunta una fuente diplomática, “solo funciona si todos los países juegan de manera constructiva y sin tomar ciertos expedientes como rehenes por motivos totalmente ajenos a la política exterior”.

Ese acuerdo tácito de cooperación entre los ministros europeos de Exteriores ha saltado por los aires en las últimas semanas por el obstruccionismo de Hungría. Budapest ha obstaculizado desde la aprobación de conclusiones sobre China, Gaza o Líbano a la aplicación de sanciones a Bielorrusia o la ratificación de un nuevo acuerdo de comercio y desarrollo con un grupo de países de África, Caribe y Pacífico.

La actitud del Ejecutivo de Orbán, según fuentes comunitarias, está poniendo en peligro los esfuerzos que han permitido desarrollar, mal que bien, una incipiente política exterior y de defensa común. En teoría, el Tratado de la UE dispone de una “pasarela” que permitiría sustituir la unanimidad por la mayoría cualificada en política exterior. Pero ese salto debe aprobarse a su vez por unanimidad lo que da de nuevo a Orbán la posibilidad de vetarlo.

Fuentes diplomáticas indican que “se están estudiando todas las opciones posibles” para sortear un uso del veto que consideran abusivo e injustificado. La fórmula más recurrente, ya utilizada por Borrell en varias ocasiones, es aprobar las declaraciones con el respaldo de 26 de los 27 gobiernos europeos, dejando constancia a pie de página de la objeción húngara. “A efectos de la comunidad internacional, esos textos quedan como una declaración de la UE y se obvia la posición del Gobierno de Orbán”, apunta un diplomático europeo.

Pero sobre la mesa están también opciones más contundentes, como aplicar a rajatabla las fórmulas previstas en el Tratado de la UE que permiten aprobar ciertas decisiones de política exterior y de defensa por mayoría cualificada. Las indagaciones ya en marcha apuntan al artículo 31 (política exterior) y a la sección que regula la política de defensa (del artículo 42 al 46).

El artículo 31 permite aprobar por mayoría cualificada “una decisión que establezca una acción o una posición de la Unión a partir de una propuesta presentada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad en respuesta a una petición específica del Consejo Europeo”. En defensa, ciertas cooperaciones también pueden desarrollarse por mayoría cualificada una vez puestas en marcha.

Fuentes diplomáticas reconocen la dificultad de explorar esos nuevos caminos “porque por una vía o por otra, siempre se topa con [el requisito de] la unanimidad”. Los países disponen siempre del recurso de elevar la decisión al Consejo Europeo (donde todos tienen derecho de veto), aunque para ello deben invocar, según el Tratado, “motivos vitales y explícitos de política nacional”, algo que no siempre es evidente en los bloqueos de Budapest.

La elevación al Consejo Europeo de una decisión aumenta, además, el precio político de mantener el veto porque no se ejerce en una reunión técnica o ministerial, sino en una cumbre europea con presencia de todos los líderes, incluida la canciller alemana o el presidente francés. Orbán ya ha mostrado que en ese foro puede avenirse al consenso reinante, como en la cumbre del pasado 24 de mayo, en que se acordó rápidamente y por unanimidad el endurecimiento de las sanciones contra Bielorrusia por el aterrizaje forzado de un avión europeo de pasajeros.

Pol Morillas, director del centro de estudios Cidob (Barcelona Centre for International Affairs) y coautor de un reciente estudio sobre “el desafío de la coherencia” de la política exterior europea, apunta que la mejor vía para sortear los vetos “es buscar mecanismos informales de integración en política exterior”.

Morillas recuerda que Hungría podría optar por una “abstención constructiva”, que permite aprobar ciertas decisiones sin la participación expresa de un país. Pero dado que no es el caso, el director del Cidob cree que se puede optar “por organizar una avanzadilla de países en ciertas áreas, con la posibilidad de que el resto se vayan sumando”. El investigador señala que esa fórmula se ha utilizado con éxito en el caso de las negociaciones para la desnuclearización de Irán.

Los países más poderosos de la Unión, con Alemania al frente, no parecen dispuestos, en todo caso, a aceptar el boicoteo permanente de la política exterior. Borrell, exasperado por la escasa voluntad de alcanzar consensos de delegaciones como la húngara o la checa, también ha advertido recientemente a los ministros de Exteriores de que el desarrollo de una política común de exterior y defensa no es una opción, sino una obligación prevista en el Tratado.

La gota que ha colmado la paciencia de varios socios se produjo la semana pasada, cuando los representantes húngaros en Bruselas impidieron la adopción de una declaración común sobre la situación en Hong Kong. “Hungría ha bloqueado otra vez la declaración de la UE sobre Hong Kong. Hace tres semanas lo hizo con Oriente Próximo. La política exterior y de seguridad común no puede funcionar sobre la base de una política de bloqueo”, tronó el viernes Miguel Berger, secretario de Estado del Gobierno alemán.

Berger añadió: “Necesitamos un debate serio sobre las vías para gestionar la disidencia, incluido el uso de la votación por mayoría cualificada”. Ya antes, a principios de mayo, el ministro alemán de Exteriores, Heiko Maas, había lanzado una primera andanada al calificar de “absolutamente incomprensible” el veto de Budapest a una declaración de condena por los acontecimientos de Hong Kong.

El Servicio Europeo de Acción Exterior, dirigido por Borrell, ha acogido con “satisfacción” la actitud beligerante de Berlín, según fuentes comunitarias. Bruselas confía en que la presión de las grandes capitales ponga coto a los bloqueos filibusteros de Hungría. Pero Pol Morillas avisa de que, con o sin Budapest, “forjar una política común resultará cada vez más complicado porque ha aumentado el número de socios y también las divergencias sobre cómo relacionarse con el mundo exterior”. Y pone un ejemplo reciente. “Algunos socios de la UE estaban muy a disgusto con Donald Trump, pero otros compartían plenamente la orientación política del anterior presidente de EE UU”.