Las lagunas de la regulación de la Corona

La posibilidad de regular la Corona más allá de los nueve artículos que le dedica la Constitución planea desde hace tiempo sobre el debate jurídico, aunque hasta ahora no se había planteado seriamente en el político. El hecho de que haya sido Unidas Podemos, una formación que se declara republicana, la que haya abierto el melón con una propuesta de ley para aumentar “los controles democráticos” sobre la institución, ha generado reticencias en los grupos más cercanos a la Monarquía. Pero finalmente el PSOE se ha mostrado partidario de una regulación que “profundice” en la modernización de la Corona; y el PP se abre a cambios que “refuercen” a la jefatura del Estado. Las propuestas, casi pronunciadas a vuelapluma en plena Navidad, dejan en el aire muchas preguntas: ¿Qué margen da la Constitución para legislar sobre esta institución? ¿Qué materias podrían regularse sin tocar la Ley Fundamental y cuáles exigirían una reforma constitucional? ¿Valdría con una autorregulación promovida por el Rey y pactada con el Gobierno?

El primer escollo jurídico que tendrá que resolver el Ejecutivo es si es viable una ley de la Corona. Su regulación actual se limita al Título II de la Constitución; y al contrario de lo que ocurre con otras instituciones del Estado, el texto de 1978 no prevé desarrollar esas reglas básicas mediante una futura ley, salvo para las abdicaciones, renuncias “y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión” (artículo 57.5), que “se resolverán por una ley orgánica”.

Durante la jefatura de Estado de Juan Carlos I no se abordó siquiera esa regulación, lo que obligó a aprobar a toda prisa en junio de 2014 una ley orgánica para la abdicación del anterior Monarca. Pero esa norma, de artículo único, solo determina el fin del reinado de Juan Carlos I, por lo que los supuestos generales sobre abdicaciones y renuncias siguen sin regularse.

Para algunos juristas, el artículo 57.5 abre la puerta a aprobar una ley general sobre la institución, mientras que otros lo cuestionan. “Ningún artículo de la Constitución permite una ley orgánica global de la Corona, y menos con la intención política de reforzarla o controlarla, como se está diciendo”, defiende Agustín Ruiz Robledo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada. Este experto recuerda que el Tribunal Constitucional ha establecido que las leyes orgánicas no dependen de las Cortes porque solo se pueden hacer las previstas en la Constitución.

Si existen dudas sobre la constitucionalidad, ¿se podría regular la Corona mediante una ley ordinaria o una mixta en la que algunos artículos (los centrados en las abdicaciones y renuncias) tengan carácter orgánico y otros no? “En general, para todas las instituciones hace falta una ley orgánica, aunque como en el caso de la Corona no se precisa nada en la Constitución más allá del artículo 57.5, se puede intentar aprovechar ese silencio”, admite Ruiz Robledo. “Pero yo no veo claro dónde cabe en la Constitución regular las funciones del Rey”, añade el jurista, que se adentra así en el núcleo de otro debate: hasta dónde se puede regular la Corona.

Unidas Podemos no ha hecho público todavía el texto de su propuesta, pero en sus declaraciones públicas ha explicado que, entre otros aspectos, pretende regular “qué puede hacer el Rey y qué no” y garantizar “más transparencia” en la institución monárquica. Por su parte, Pedro Sánchez anunció el pasado martes una “hoja de ruta de renovación de la Corona en cuanto a transparencia y ejemplaridad”. Es decir, los dos partidos que forman el Gobierno, aunque mantienen posiciones distintas respecto a la Monarquía y probablemente difieran en muchos aspectos de la regulación que promueven, consideran que la Corona debe mejorar en transparencia, una apreciación sobre la que existe consenso político y jurídico.

La Casa del Rey, el organismo que sirve de apoyo al jefe del Estado, está sujeta a la Ley de Transparencia, aprobada en 2013, pero no así los miembros de la Familia Real (los Reyes, sus hijas y los eméritos). Ninguno de ellos, ni siquiera el jefe de Estado, son considerados altos cargos, por lo que no están obligados a presentar declaración de bienes y derechos. Felipe VI impulsó algunos cambios poco después de llegar al trono, como el desarrollo de una normativa sobre los regalos que puede recibir la familia real, un código de conducta para el personal de la Casa y someter las cuentas del organismo a auditorías externas. Sin embargo, los juristas, y parece que el propio Gobierno, consideran que la institución sigue siendo demasiado opaca.

“Esa es la laguna principal de la Corona”, advierte Ana Aba Catoira, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de A Coruña. Ella sí es partidaria de una ley de la Corona —”tenía que haberse desarrollado hace tiempo”, señala—, aunque duda de que ahora se pueda reunir el consenso político necesario. En cualquier caso, afirma, si no se legisla, sí se debería al menos impulsar desde La Moncloa y La Zarzuela “una serie de pautas, una especie de código deontológico” que favorezca la transparencia. “Desde difundir minuciosamente en qué se gasta el presupuesto a regular los viajes privados”, señala Aba Catoira. La profesora avanza algunas otras materias que convendría aclarar: “Las funciones de la Princesa de Asturias y de los reyes eméritos, quién sustituye al Rey si enferma o está de viaje, qué actos del Rey se consideran refrendados por el presidente del Gobierno o los ministros, o qué puede y qué no puede decir el Rey”, un debate que se disparó con el discurso de Felipe VI del 3 de octubre de 2017, tras el referéndum ilegal de independencia promovido por la Generalitat de Cataluña.

Inviolabilidad

Una ley no podría añadir ni restar funciones al Monarca porque estas están fijadas en la Constitución. Tampoco podría retirarle por completo la inviolabilidad, pero sí retocarla, según los juristas consultados. Por ejemplo, limitarla a los actos cometidos en el ejercicio directo de su cargo, pero no a los privados. La Constitución da margen para resolver lagunas, pero no se puede cambiar con una ley orgánica lo que la Ley Fundamental fija con claridad. Y eso, aunque ahora se legisle sobre la Corona, deja pendiente una modificación constitucional que habrá que afrontar más pronto que tarde: la prevalencia del varón sobre la mujer en el orden de sucesión.

La mayoría de partidos revisaría la inviolabilidad del Rey. El PSOE la defiende para los actos relacionados con sus funciones como jefe del Estado, pero cree que no se justifica para todas las actuaciones del Monarca. El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, hizo una mención esta semana a abrir la puerta para profundizar en la modernización de la institución. El PP ofreció a principios de semana su apoyo al PSOE para una ley de la Corona que refuerce la Monarquía. Pablo Casado se mostró dispuesto a apoyar “una ley orgánica sobre la Corona, siempre y cuando sea para reforzarla y continuar el reinado renovador de Felipe VI”.

Vox, la tercera fuerza en el Parlamento, sostiene que no se debe abrir el debate sobre la inviolabilidad de la figura del Rey. Su portavoz en el Congreso, Iván Espinosa de los Monteros, afirmó a este diario que sería “una imprudencia constitucional con partidos republicanos en el Gobierno”.

Unidas Podemos entiende que si el Rey comete delitos que nada tienen que ver con su función constitucional, no puede ampararse en la inviolabilidad y debería rendir cuentas ante los tribunales y el propio Parlamento.

Ciudadanos coincide en que la inviolabilidad del jefe del Estado debería circunscribirse al ejercicio de sus actividades públicas.

Junts per Catalunya parte de la idea de que la Monarquía es un sistema anacrónico y la inviolabilidad del Rey carece de fundamentos.

El PNV piensa que es necesario cambiar la Constitución y dejar la inviolabilidad del Rey solo para su actividad política y no para la privada.

Más País también cree que hay una “sobreprotección” del Rey y por eso ha propuesto una ley para que su inviolabilidad no dejara fuera del Estado de derecho ningún acto.