Estado autonómico y federalismo plurinacional

La ponencia marco del 14º Congreso del PSC, que reivindica —una vez más— la condición nacional de Cataluña, ha desatado nuevamente el debate sobre el encaje constitucional de la definición de España como Estado plurinacional. Pues bien, avancemos la tesis: la fórmula España, nación de naciones, es plenamente compatible con el artículo 2 de la Constitución, que proclama “la indisoluble unidad de la Nación española (…) y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”.

Con carácter general, la nación puede serlo en sentido jurídico-político (nación dotada de soberanía/poder constituyente, la nación-Estado); en sentido cultural (colectividad territorial con identidad nacional propia pero carente de soberanía/poder constituyente), o en ambos simultáneamente.

En la Constitución española, España es nación en sentido tanto jurídico-político como cultural, mientras que a las naciones (solo) culturales que forman parte de la nación española se las distingue de esta denominándolas “nacionalidades”. Constitucionalmente, España es, por tanto, una nación de nacionalidades (y regiones); o, lo que es lo mismo, una nación (jurídico-política y cultural) de naciones culturales (y regiones). Abreviadamente: una nación de naciones.

Adviértase, pues, que —aunque plurinacional— España es constitucionalmente una nación, no solo un Estado en el que únicamente los pueblos que lo integran revisten condición nacional. En este sentido, nadie que emplea la fórmula nación de naciones pretende que estas últimas son también naciones en sentido jurídico-político (dotadas de soberanía/poder constituyente). Ningún soberanista utiliza la fórmula España, nación de naciones. Solo la utilizan personas que defienden la unidad de España, pero —eso sí— no confunden unidad política con identidad nacional única, esto es, admiten que la unidad política del Estado es plenamente compatible con una pluralidad de identidades nacionales, tanto en el conjunto de la nación jurídico-política como en el seno de cada una de las naciones culturales que forman parte de ella.

La España plurinacional es, así, la fórmula del federalismo español. Cierto que no es necesariamente un rasgo distintivo de los Estados federales que los Estados federados que los componen dispongan de una identidad nacional propia (es decir, los Estados federales no son necesariamente plurinacionales), pero en ellos tanto los Estados federados como la propia federación son Estados. La federación es un Estado (soberano) integrado por Estados (no soberanos), esto es, un Estado de Estados. La nación de naciones viene a significar lo mismo en términos sustantivos, y —dado el carácter materialmente federal del Estado autonómico, que nadie discute— es, cabe insistir, plenamente compatible con él.

En suma, si el federalismo no cuestiona que la titularidad de la soberanía corresponde exclusivamente a la nación en sentido jurídico-político (artículo 1.2 CE), y el artículo 2 CE ya consagra constitucionalmente el carácter plurinacional de la nación española, la reforma constitucional del Estado autonómico en clave federal (plurinacional) no requiere la modificación del Título Preliminar de la Constitución (es decir, una reforma constitucional agravada), sino una reforma —acotada— que puede limitarse en lo esencial al Título VIII de la Constitución (en orden a la simplificación y clarificación de la distribución de competencias) y a la regulación constitucional del Senado.

La simplificación del reparto competencial exige que la norma que atribuye las competencias sea exclusivamente la propia Constitución, sin intervención de los Estatutos de Autonomía. También requiere que las competencias se distribuyan mediante una lista única: la Constitución enumerará las competencias reservadas al Estado, correspondiendo todas las demás a las comunidades autónomas.

Para clarificar el régimen de distribución de competencias es preciso evitar en lo posible la atribución de competencias compartidas o concurrentes, origen de una extraordinaria conflictividad competencial. Siempre que se estime necesario atribuir al Estado la competencia para adoptar (solo) la legislación básica sobre una materia, debe ser la propia Constitución la que establezca pautas o principios que limiten el alcance admisible de esas bases, de modo que no dependa del criterio unilateral del legislador estatal.

Finalmente, la reforma del Senado debería seguir el modelo del Bundesrat alemán, transformándolo en cámara de representación de las comunidades autónomas. Sus funciones serían, principalmente, tres: participar en el proceso legislativo con capacidad de veto (solo) en la adopción de la legislación básica del Estado; articular la participación de las comunidades autónomas en la definición de la posición del Gobierno de España en relación con aquellas decisiones de la Unión Europea que afecten a sus competencias exclusivas, y constituir el marco institucional para la cooperación de las comunidades autónomas entre sí y de estas con el Estado.

Mariano Bacigalupo es profesor titular de Derecho Administrativo de la UNED y consejero de la CNMC.