Tomarse en serio la influencia de España en Europa

La candidatura del ministro Luis de Guindos para vicepresidente del Banco Central Europeo ha reabierto la discusión sobre la ausencia de españoles en los puestos de mando de la UE y, por extensión, sobre nuestra supuesta debilidad en Bruselas. Ciertamente impacta la comparación con las altas responsabilidades ejercidas por nacionales de los dos Estados miembros del entorno inmediato. Una italiana es alta representante de Asuntos Exteriores, otro preside el Parlamento Europeo y un tercero el BCE. Portugal, un país mucho menor que cuenta además con un flamante secretario general de Naciones Unidas, tuvo al anterior presidente de la Comisión y ahora ostenta la presidencia del Eurogrupo que no consiguió Guindos en 2015 y el asiento en Francfórt al que justo aspira. También es grande el contraste con los éxitos de los primeros años de pertenencia: tres presidencias del Parlamento y una del Tribunal de Justicia, el primer alto representante o la presencia ininterrumpida en el comité ejecutivo del BCE. Desde 2004, ningún nombramiento relevante. Y los ejemplos apuntados de Italia o Portugal impiden achacar sin más esa sequía a la crisis.

Siendo obvia esta infrarrepresentación, debe subrayarse que el número de altos cargos no sirve para medir la eficacia de la política europea de un país. Pero, como ocurre con los discutibles rankings universitarios o PISA en el ámbito educativo, supone una buena excusa para el debate realmente importante: la capacidad de ser influyentes en la UE defendiendo los valores e intereses democráticamente definidos a nivel nacional. No se trata de algo fácil de medir pero el Real Instituto Elcano, en un proyecto con la Universidad Autónoma de Madrid y la Universitat Pompeu Fabra, lleva dos años investigando y algunas conclusiones provisionales iluminan mejor la cuestión.

Un hallazgo preliminar sorprendente es que somos uno de los Estados con mayor potencial de influencia a causa de varias razones estructurales: un tamaño grande que da poder institucional, fuerte europeísmo político y social, buena sintonía e interlocución con otros actores clave (Alemania, Francia o la Comisión), una economía cada vez más internacionalizada, su ascendente en algunas regiones del mundo, o la estabilidad gubernamental y la relativa eficacia administrativa. El lector autocrítico que tiende a cuestionar esas fortalezas puede hacer el ejercicio de comparar con el resto de socios y concluirá que solo Alemania y seguramente Francia tienen una combinación mejor de variables. Los demás países o son pequeños, o están azotados por el euroescepticismo, o tienen escasa capacidad de coalición, o están peor insertos en la globalización, o no cuentan con un poder ejecutivo fuerte y confiable. Y en muchos casos varios de esos males se acumulan.

Es verdad también que en el último decenio hemos sufrido dos graves crisis (económica y territorial) que han convertido circunstancialmente a España más en vulnerable objeto de inquietud que en sólido sujeto del proceso de integración. Pero la capacidad de superar los desafíos internos se valora alto en Europa y debe formar parte también de nuestro catálogo de fortalezas. En suma, puede decirse que la posición de España es a priori tan ventajosa, que el lamento no debe venir tanto por el escaso poder ejercido sino por malgastarlo. ¿Dónde está entonces el fallo?, ¿cómo maximizar la influencia?

Desde 2004, España no ha tenido ningún nombramiento relevante. Los ejemplos de Italia o Portugal impiden achacar sin más esa sequía a la crisis

A menudo se citan variables organizativas como la departamentalización, el reparto competencial autonómico o la preferencia por el individualismo y las relaciones informales en las negociaciones, pero esos déficits son relativamente comunes a los Veintiocho. En muchos casos, incluso, el sistema de toma de decisiones europeo premia a quienes tienen una política poco jerarquizada. Nadie niega tampoco la calidad de la mayor parte de los funcionarios dedicados a los dosieres europeos ni del órgano que los coordina en Bruselas (REPER) y Madrid (una Secretaría de Estado recién reforzada y que increíblemente alguien quiso eliminar en 2010). Incluso si se contabilizan los cargos de nivel directivo ejercidos por españoles en las instituciones europeas, la situación es bastante buena. Por tanto, y al margen de que siempre hay margen para mejorar en la gestión administrativa, no reside ahí la principal tarea pendiente.

La clave apunta al nivel político o, para ser más precisos, al de los actores. El problema no es de estructura (que ya hemos visto que es sólida) sino de agencia: de la capacidad de los distintos agentes para aprovechar mejor su participación en la compleja galaxia europea y transformar unas circunstancias ventajosas en mayores logros tangibles. En el fondo se trata de creérselo. Un cambio estratégico de mentalidad para actuar más en grande.

En el Consejo Europeo, solo Alemania y Países Bajos tienen miembros más longevos y pocos disfrutan el poder político interno y las redes de alianzas a disposición de un presidente del Gobierno español. Felipe González y el primer Aznar entendieron esa fortaleza y la cultivaron pero a partir del cambio de siglo el panorama ha empeorado. Aunque en los últimos años de Zapatero y durante todo el periodo de Rajoy se ha vuelto a valorar que no hay asunto más prioritario que la UE (algo descuidado entre 2001 y 2010), el pulso se ha recuperado más con un enfoque reactivo que proactivo. Nuestros presidentes pueden y deben ser más ambiciosos. Pensar no solo como jefes de gobierno nacionales sino también como colíderes del proyecto común.

Hay mucho que mejorar en la fase inicial del proceso atreviéndose a convertir las preferencias nacionales en ideas europeas

En el Consejo la situación es mejor. De acuerdo a los índices que miden la capacidad de coaligarse y ganar votaciones, España está bien y será quien más poder gane tras el Brexit. Hay algunos ámbitos sectoriales donde la maquinaria está tan engrasada que nuestro país es referente de negociaciones exitosas. Sin embargo, también hay mucho que mejorar en la fase inicial del proceso atreviéndose a convertir las preferencias nacionales en ideas europeas y a empujar la agenda de la Comisión. Si en los noventa hubo muchos ejemplos de iniciativas españolas (cohesión, ciudadanía, Latinoamérica, terrorismo, Mediterráneo), ahora el Gobierno y sus ministerios prefieren un perfil más bajo.

En el Parlamento Europeo la oposición también golpea por debajo del peso. Es llamativo el reducido poder en Estrasburgo de PSOE (la socialdemocracia europea con más años de gobierno desde 1986), Ciudadanos (el que más votos tiene de la familia liberal) o Unidos Podemos (quienes cuentan con más eurodiputados en el grupo de la izquierda). Aún peor es el panorama de diputados nacionales y senadores con muy baja proyección en redes trasnacionales, a veces explicada por un triste problema de competencia lingüística.

Y por fin, también el resto de agentes sociales y económicos tienen que atreverse a dar el paso: empresas, comunidades autónomas, centros de pensamiento, prensa o sociedad civil. Influir en Bruselas es al fin y al cabo una tarea colectiva pero en la que cada actor tiene responsabilidad personal. Se trata, como hemos sufrido en los últimos años, de un desafío de primer orden. Visto así, el poder de España en la UE no se lo juega Guindos. Nos lo jugamos todos. Todos los días.

Ignacio Molina es investigador principal en el Real Instituto Elcano y profesor de Ciencia Política en la UAM.