Los referendos y la Comisión de Venecia

Últimamente algunos políticos catalanes han planteado acudir a la Comisión de Venecia en busca de asesoramiento, pronunciamiento y aval para el referéndum sobre la independencia (moción de Catalunya Sí que es Pot que se debate en el Parlament el 17 de mayo). La apelación a dicho órgano consultivo del Consejo de Europa no es nueva. Ya el primer informe del Consell Assessor per a la Transició Nacional (2013) citaba varias veces como criterio de autoridad el Código de Buenas Prácticas sobre referendos de la Comisión (2007). 

La posición de la Comisión de Venecia sobre la figura del referéndum en general, y del referéndum de secesión en particular, se explica por su concepción de la democracia, que, por otro lado, es la habitual en nuestro entorno. En primer lugar, la Comisión rechaza la democracia revolucionaria o radical y aboga por la democracia constitucional. Ello exige que el referéndum, en caso de que se prevea en un determinado ordenamiento (y nada impide que no sea así), esté sujeto a los supuestos, requisitos y límites expresados en dicho ordenamiento. Tal y como se sostiene en el Código de buenas prácticas, “el principio de soberanía del pueblo permite tomar las decisiones solo de acuerdo con la ley. El uso de referéndums debe ser permitido solo donde está previsto por la Constitución o una ley en conformidad con ella, y las reglas procesales aplicables al referéndum deben ser seguidas”.

En segundo lugar, la Comisión de Venecia considera que la democracia directa (y en particular el referéndum) es un complemento de la democracia representativa y no goza de mayor legitimidad que esta última. Así, la Comisión recuerda, en la opinión sobre Trento de 2015, que no hay estándares europeos que impongan la existencia de “instrumentos de democracia directa a nivel nacional, regional o local.” A lo sumo, se puede afirmar que “hay una tendencia a ampliarlos, especialmente a nivel subnacional, que ha sido siempre laboratorio para innovaciones en el campo de la democracia”. Ello supone que la democracia parlamentaria es el núcleo del proceso democrático, gracias a elecciones libres que aseguran representación, igualdad entre los ciudadanos y, sobre todo, pluralismo político.

En concreto, cuando la Comisión ha abordado específicamente los referendos de secesión, ha subrayado que la mayoría de las constituciones de estados europeos no los contemplan, por lo que esta omisión no contradice estándares internacionales (Opinión sobre Montenegro, 2005). Insiste en que la independencia es “posiblemente la decisión más importante que una comunidad política pueda adoptar por medios democráticos”, por lo que “el asunto requiere el más amplio compromiso posible de los ciudadanos en la resolución del caso”. Así, en un referéndum se secesión se exigiría un elevado nivel de transparencia e inclusión en su organización; la negociación y el acuerdo entre los diversos partidos, incluyendo los de la oposición; y un quórum de participación y/o de votos favorables, lo que excepciona la regla general de no exigirlos para los referendos ordinarios. Según la Comisión, resulta apropiado exigir una mayoría clara en un referéndum de independencia, tal y como reclamó la Corte Suprema de Canadá en 1998, porque en un orden constitucional la democracia significa más que la regla de la mayoría.

Según la Comisión, resulta apropiado exigir una mayoría clara en un referéndum de independencia, porque en un orden constitucional la democracia significa más que la regla de la mayoría.

Además, la Comisión de Venecia enfatiza la necesidad de que todos referendos -incluidos los de secesión- respeten el Estado de Derecho y cumplan con el sistema constitucional propio. Como se dijo en el caso de Crimea (2014), la Constitución de Ucrania “reconoce los referéndums como una expresión de la voluntad del pueblo. Sin embargo, esto no significa que cualquier referéndum sea automáticamente constitucional.” Entre los requisitos exigidos, cabe destacar los siguientes: plazo razonable entre la convocatoria y la realización del referéndum; la claridad de la pregunta -como también advirtió el Tribunal Supremo de Canadá-; que los votantes deban responder con un “sí” o un “no”; que las autoridades suministren información objetiva; el uso restringido de fondos públicos para la campaña; la neutralidad de los medios públicos de comunicación y la garantía de un acceso equilibrado para los defensores de ambas posiciones; y que la organización del referéndum corresponda a comisiones electorales imparciales y haya un sistema efectivo de recursos.

Los criterios mencionados son útiles para medir la adecuación a los estándares europeos de concretas consultas que se han planteado o se anuncian. Para muchos juristas y también para la Comisión de Venecia, como no podía ser menos en una institución cuyo nombre oficial es Comisión Europea para la democracia a través del derecho, resulta fundamental preservar tanto la legitimidad política como la jurídica de cualquier referéndum, y de los referendos de secesión en particular, dada su extraordinaria relevancia para la comunidad política.

Josep María Castellà Andreu es profesor titular de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona y miembro de la Comisión de Venecia