Un referéndum dual

Los referendos no son buenos ni malos. Los hay disgregadores, como los plebiscitos presidenciales, el Brexit o los que arruinaron al Estado de California con consultas populistas de expansión del gasto público y contracción de los impuestos. Y los hay que, por el contrario, favorecen el pactismo, como los celebrados en Suiza o Uruguay. Tal y como señala el politólogo David Altman, Suiza y Uruguay son los países que más consultas populares organizan en sus regiones y, en lugar de ser los países más radicalizados, son los más consensuales.

Lo que determina si un referéndum socava o apuntala una democracia es quién lo promueve. Los referendos polarizadores tienen un solo emprendedor político. Este puede ser un conservador como Cameron o un izquierdista como Tsipras, un movimiento socialista caribeño o uno popular catalán. Todos comparten el mismo problema: responder sí o no a una sola propuesta.

El sentido común nos dice que las consultas sí-no son más claras, pero esconden una oscura perversidad. Porque, como la opción del sí (al Brexit, a la independencia de Cataluña, etc) se construye sobre muchos hipotéticos si (si nos dejan estar en el mercado común, si quedamos fuera de la UE, etc), a la hora de la verdad lo que se discute es cuánto nos gusta la situación actual.

El resultado de estos referendos dicotómicos depende pues del siempre volátil termómetro del enfado social. Políticos ventajistas, o salvapatrias bienintencionados, intentarán capitalizar el descontento ciudadano generado por una crisis política o económica para elevar la temperatura con críticas desmesuradas y pescar en río revuelto para su causa antisistema. En reacción, los partidarios del sistema se defenderán también con argumentos hiperbólicos sobre las catastróficas consecuencias de dejar votar al pueblo. El corolario es una fuerte polarización social.

Ese efecto es independiente de si la consulta se celebra o no. Por ejemplo, aunque no se pongan las urnas, Cataluña ya está fracturada en dos bandos.

La solución pasa por facilitar un referéndum dual. Es decir, una consulta iniciada por dos emprendedores políticos que actúan el uno de contrapeso al otro porque derivan su legitimidad de fuentes opuestas.

Es lo que ocurre en Suiza o Uruguay. Estos países permiten una participación ciudadana activa tanto para proponer iniciativas legislativas como para someter a referéndum las del legislador. Pero, para evitar un saqueo del debate político por parte de minorías altamente motivadas, el legislador tiene la opción de hacer una contrapropuesta, que también se añade a la pregunta de la consulta.

Las consultas con sólo dos respuestas (‘sí’ o ‘no’) no trazan entendimiento sino fronteras internas

A su vez, para que los representantes políticos no descuarticen la iniciativa popular con una contraoferta que divida al “enemigo”, los referendos consensuales pueden incluir una doble pregunta. Primero se decide sobre si el statu quo debe cambiar o no (una disyuntiva que favorece a los impulsores de la propuesta popular). Y después se enfrenta la concreta iniciativa popular a la contrapropuesta del legislador (un dilema que favorece a éste).

De esta forma, un referéndum potencialmente centrífugo se convierte en centrípeto. Los adversarios políticos se ven forzados a acomodar la opinión del otro en sus propuestas para evitar una derrota humillante. Si los movimientos populares saben que su invitación rupturista acabará contraponiéndose a una respuesta estratégica de los partidarios del continuismo, serán más cautos en sus peticiones; y viceversa.

Esto es lo que debemos lograr en España: transformar el enfrentamiento binario en un acuerdo plural. Eso quiere decir rechazar un referéndum polarizador, como el propuesto por la Generalitat, y sentar las bases de uno consensual en el que haya una secuencia de preguntas —separadas en el tiempo— sobre la estructura territorial del país.

Para ello, las Cortes Generales deberían permitir, primero, una consulta no vinculante en Cataluña sobre si sus ciudadanos desean un cambio en el modelo territorial o no. En el caso de existir una amplia respuesta afirmativa, se abriría un proceso participativo en el que se verían obligados a posicionarse hasta los más escépticos, como Ciudadanos y el PP.

En España es necesario transformar el enfrentamiento binario en un acuerdo plural

Tras un prudencial periodo de negociaciones, las fuerzas políticas representadas en las Cortes harían una propuesta de relación territorial con Cataluña, que podría incluir un pacto fiscal y algunas delegaciones de competencias, pero también devoluciones y obligaciones. Y es que ninguna iniciativa que incluyera sólo cesiones tendría posibilidades de generar consenso en todo el país.

Llegado ese momento, nos encontraríamos ya en condiciones de plantear un referéndum dual en todo el territorio nacional. Es decir, un referéndum en el que el statu quo se enfrente tanto a la propuesta popular (la independencia que proponen los soberanistas) como a la propuesta del legislador (la reforma territorial acordada en las Cortes).

La pregunta se podría articular de distintas formas. Podría ser una pregunta con tres respuestas (la situación actual frente a las dos alternativas), tal y como planteamos con Alberto Penadés en El arte del referéndum (EL PAÍS, 08/09/2014). Una pregunta así permitiría satisfacer la preferencia mayoritaria de los catalanes que no es ni el contexto presente ni la independencia, sino una opción intermedia.

Otra alternativa sería una doble pregunta: ¿Quiere que se cambie el Estado de las Autonomías? Sí o no. Y, en caso afirmativo: ¿Quiere esta reforma del Estatuto de Autonomía o quiere iniciar un proceso de reforma constitucional agravado que regule un proceso de separación para Cataluña? En este caso también los votantes tendrían una opción intermedia de consenso.

Tanto con un diseño como con otro, un referéndum dual sobre la estructura territorial de España desactivaría la opción rupturista. El referéndum favorecería un pacto consensuado sobre la cuestión de fondo porque cada una de las partes actuaría de forma táctica. Si sabes que no vas a arrollar en las urnas, abandonas las posiciones maximalistas y te conformas con reescribir el marco de convivencia.

Los constitucionalistas deben entender que permitir referendos de estas características es la mejor fórmula para salvar el orden constitucional de tempestades políticas presentes y futuras. Porque la alternativa realista a un referéndum dual no es la paz social, sino un referéndum polarizador de sí o no a la independencia de Cataluña que, si no llega en 2017, lo hará en 2019 o en cuanto el país entre en el próximo ciclo recesivo.

Y los soberanistas deben asumir que las votaciones claras —de sí o no— son las que más confunden, porque no trazan líneas de entendimiento sino fronteras internas.

Un mal referéndum, se celebre o no, nos separa. Uno bueno nos unirá.

Víctor Lapuente Giné es profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Gotemburgo.