La subfinanciación autonómica

La crisis ha azotado a los españoles por partida doble: de forma directa, reduciendo su renta y llevándolos masivamente al paro, y por conducto de las comunidades autónomas, cercenando el nivel de los servicios que estas Administraciones suministran. La primera vía ha sido ampliamente tratada. De la segunda no se ha dicho nada y sin embargo afecta a la calidad de vida de los ciudadanos y al mismo potencial de crecimiento de la economía. La causa inmediata de las menores prestaciones de servicios es la significativa subfinanciación de las comunidades autónomas durante la crisis y su origen se encuentra en un problema de diseño del sistema de financiación autonómica.

La magnitud de la subfinanciación es muy elevada. En el período que va de 2007 a 2013, los recursos acumulados que el sistema pone a disposición de las comunidades autónomas (en valores de 2013) han quedado 150.200 millones de euros por debajo de las necesidades de gasto de estas Administraciones. Una subfinanciación anual media de 25.033 millones, equivalente al 18% de las necesidades de gasto.

Esta brecha de financiación se ha cubierto, en primer lugar, con el deterioro de los servicios de las comunidades autónomas. Es decir, con el aumento de las listas de espera de la sanidad y peores prestaciones en la enseñanza pública; por tanto, con una menor inversión en capital humano y el consiguiente debilitamiento del crecimiento potencial de nuestra economía. Y en segundo lugar, dado que las posibilidades de reducir los servicios sin alterar la paz social son limitadas, con un aumento de la deuda pública autonómica que en este período se ha multiplicado 3,3 veces frente a las 2,4 veces que lo ha hecho la deuda de la Administración central.

El deterioro financiero de las comunidades se ha presentado a menudo como resultado de la imprevisión y despilfarro de los gobernantes regionales. Pueden haber existido excesos y decisiones de gasto discutibles, pero cuantitativamente estas no son las causas relevantes del desequilibrio que hoy presentan las cuentas públicas autonómicas. Las causas son la fuerte caída de ingresos tributarios durante la crisis y el aumento del gasto —en sanidad, educación y protección social— empujado no por el capricho de ningún gobernante autonómico, sino por cambios fundamentalmente demográficos. Entre 2007 y 2013 los recursos han caído un 15%, mientras que las necesidades de gasto han aumentado un 7,6%.

Por otra parte, la incidencia de la subfinanciación entre comunidades autónomas ha sido desigual. Frente a una subfinanciación media para todas las comunidades del 18%, y dejando Canarias de lado por su especial régimen tributario, las cinco comunidades que han experimentado los niveles de subfinanciación más altos han sido Valencia (23,1%), Murcia (21,5%), Baleares (21,3%), Andalucía (19,8%) y Cataluña (18,3%). Y las cinco con la subfinanciación más baja, Aragón (11,2%), Asturias (11,1%), Extremadura (8,7%), La Rioja (4,6%) y Cantabria, que presenta una sobrefinanciación del 1%.

El deterioro financiero se ha presentado a menudo como resultado de la imprevisión

Es curioso que esta subfinanciación se haya dado en un sistema basado en las necesidades de gasto, pero no sorprende que su aparición se produzca en un contexto de crisis económica y fuerte presión demográfica. Entre 2007 y 2013, el indicador general, la población, ha crecido un 4,3%. Y los indicadores específicos, todavía más: los mayores de 65 años, sanidad, un 10,6%; los menores de 17 años, educación, un 7,2%; y la población protegida, protección social, un 5,3%. La aparición de la brecha no sorprende porque la combinación de crisis económica y presión demográfica casa mal con la actual regla de actualización del sistema, la regla ITE (Ingresos Tributarios del Estado). Esta regla hace variar la financiación según lo haga la recaudación tributaria, con independencia prácticamente total de cuál sea la marcha de la demografía. Para una Administración como la autonómica, que es fundamentalmente una provisora de servicios, la regla ITE es particularmente inadecuada: distorsiona la equidad horizontal entre comunidades y, al estar basada en la variación temporal de la recaudación tributaria, responde más a la marcha del PIB (es muy procíclica) que a la evolución de las necesidades.

La regla ITE no sirve y debe ser urgentemente reformada. Genera subfinanciación cuando la economía va mal y sobrefinanciación cuando va bien, y a lo largo del tiempo compromete la estabilidad financiera de los Gobiernos autónomos al inducirlos a gastos excesivos en las expansiones y a niveles de deuda insoportables en las recesiones. Debe adoptarse una nueva regla que esté basada en la evolución, por una parte, de las necesidades (es decir, de la demografía) y, por otra, de los costes de provisión de los servicios públicos (fundamentalmente los salariales). Una nueva regla que a lo largo del tiempo mantenga la equidad horizontal, no genere subfinanciación, permita a los Gobiernos regionales proveer los servicios comprometidos a los habitantes de su jurisdicción y aísle del ciclo económico la evolución de los recursos.

También debe remediarse el desaguisado que la coincidencia de la crisis y la regla de actualización ITE ha causado en la deuda autonómica. El sistema de financiación no está pensado para hacer frente a procesos de rápida acumulación de deuda. Aunque la LOFCA habla del endeudamiento como fuente de recursos, se refiere a deudas para financiar meros desajustes de tesorería o inversiones cuya carga pueda ser satisfecha con los rendimientos de las mismas o con arreglo a los criterios de necesidad del modelo. No a deudas generadas por un defecto técnico del modelo de financiación, y menos cuando las consecuencias son del orden de más de 150.000 millones de euros en solo seis años. La próxima reforma debe incorporar un plan de saneamiento de la deuda autonómica.

El saneamiento de la deuda no elimina el déficit. Lo sitúa en la Administración

Podría argumentarse que un plan de este tipo debilita la restricción presupuestaria de los Gobiernos regionales. En nuestro caso este temor carece de base porque el saneamiento: a) no valida una conducta de laxitud presupuestaria de los Gobiernos regionales, sino que corrige un defecto de diseño del sistema; y b) va acompañado de una reforma de la regla de actualización que no genera subfinanciación y por tanto deja sin justificación posible conductas futuras de laxitud presupuestaria.

Podría también aducirse que lo único que el plan hace es trasladar deuda pública desde las Administraciones autonómicas a la Administración central. Si los ingresos tributarios bajan y las necesidades de gasto suben alguien deberá soportar el déficit resultante. Efectivamente, el saneamiento de la deuda autonómica no elimina el déficit, simplemente lo sitúa en la Administración que con su mal diseño del sistema lo ha provocado. Y deberemos convenir que poner las cosas en su sitio es hacer política, de la buena.

Antoni Zabalza es catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia y fue secretario de Estado de Hacienda.