Sostenibilidad del sistema de pensiones

¿Cómo se debe o se puede financiar la Seguridad Social y, por tanto, el sistema de pensiones? No es nuevo el tema. En 1989-1990 se planteó parecida cuestión. Era necesario superar el paradigma de la financiación basada en las cotizaciones sociales (prestaciones económicas, asistencia sanitaria y servicios sociales) para encontrar recursos adicionales que permitieran el desarrollo del modelo protector sin aumentar el coste del factor trabajo. Desde entonces los Presupuestos Generales del Estado recogen la correspondiente consignación presupuestaria que financia una parte de los gastos de la Seguridad Social, lo cual permitió: la práctica universalización de la asistencia sanitaria; la creación de pensiones y prestaciones familiares no contributivas que protegen a más de medio millón de personas; la sustitución de las cotizaciones sociales por recursos provenientes de los impuestos como forma de financiar la parte de las pensiones mínimas contributivas que se complementan para garantizar la cuantía establecida; y, unos años después, poder reducir el tipo de cotización del Régimen General en cinco puntos, situándolo en el 28,30%, porcentaje que se mantiene desde entonces.

Este cambio fue el comienzo de la diversificación de las fuentes de financiación, considerando como recursos del sistema las cotizaciones y las aportaciones estatales finalistas, trayectoria que se afianzó en los años posteriores.

La tendencia que marcó esta reforma fue recogida en el Pacto de Toledo (acuerdo vigente desde 1995, aunque actualmente con un pulso vital muy bajo). La primera de las recomendaciones de dicho pacto sobre el futuro del sistema se refiere a la “Separación y clarificación de las fuentes de financiación”, señalándose que “la financiación de las prestaciones de naturaleza contributiva dependerá básicamente de las cotizaciones sociales y la financiación de las prestaciones no contributivas y universales exclusivamente de la imposición general”. Principio que igualmente está contenido en la Ley General de la Seguridad Social (art. 109) y que permite profundizar en la evolución de la estructura financiera del Sistema.

Hoy, con una realidad económica, laboral y demográfica en constante cambio es necesario avanzar en ese camino. En primer lugar: ampliando el ámbito de la financiación de la modalidad no contributiva a las prestaciones cuyo importe no guarde proporción con el esfuerzo de cotización, como por ejemplo las pensiones del antiguo Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez de cuantía fija (actualmente 359.000 prestaciones). Por tanto, debe profundizarse en el análisis de la naturaleza de las prestaciones y de los gastos de gestión y funcionamiento comunes a efectos de la financiación. En segundo lugar: no destinando recursos contributivos para desarrollar políticas de promoción económica y de empleo, como son las numerosas reducciones de cotizaciones sociales, y en caso de estimarse oportunas estas medidas compensarse con las correspondientes transferencias estatales.

Y, en tercer lugar, tanto considerando lo señalado en el Pacto de Toledo como lo establecido en la Ley General de Seguridad Social, si bien las cuotas sociales deben constituir la financiación básica de las prestaciones contributivas, es oportuno considerar que para lograr la estabilidad financiera del Sistema, sin crear un coste adicional al factor trabajo, debe contemplarse como segunda fuente de financiación de la modalidad contributiva la aportación del Estado. Es una necesidad que tenderá a ser creciente teniendo en cuenta la evolución demográfica y el proceso de automatización del trabajo.

Pero la sostenibilidad del Sistema, su equilibrio presupuestario, depende tanto de los recursos disponibles como de la evolución de los gastos. Y en la vertiente de las prestaciones hay que señalar que, siguiendo la línea marcada por la UE, están en ejecución reformas importantes que refuerzan el carácter contributivo de nuestro modelo, estableciendo una mayor proporcionalidad entre esfuerzo contributivo y cuantía de la prestación, a la vez que tratan de reducir el efecto en el gasto de pensiones del crecimiento de la esperanza de vida. Son reformas en aplicación progresiva, desde enero de 2013, que moderaran significativamente la tendencia futura del gasto. Así, se ha retrasado la edad de jubilación a los 67 años; el cálculo de la base reguladora sobre la que se determina la pensión se realiza sobre el promedio de las cotizaciones de los últimos 25 años frente a los 15 anteriores; el 100% de la base reguladora se alcanza con 37 años cotizados en lugar de 35; al cálculo de la pensión se aplicará el “factor de sostenibilidad”, coeficiente determinado en función de la variación de la esperanza de vida y que generalmente supondrá una reducción adicional de la cuantía de la prestación; se penaliza las jubilaciones anticipadas; se ha incentivado el mantenimiento en la vida activa y, prácticamente, en el último lustro no se han actualizado las pensiones ya causadas.

Es necesario introducir cambios en la financiación de la modalidad contributiva de la Seguridad Social, sin que suponga en las prestaciones pérdida o menoscabo

En definitiva, están ya aplicándose reformas importantes en la vertiente del gasto, incluso con bastante riesgo de que aumente la pobreza en la vejez. Queda, para reforzar la estabilidad del sistema de pensiones, la necesidad de introducir cambios en la financiación de la modalidad contributiva de la Seguridad Social, sin que suponga en las prestaciones pérdida o menoscabo de su naturaleza contributiva. Todo ello más allá de la recuperación y utilización del Fondo de Reserva que tiene una función importante en la coyuntura económica, pero que no supone la base de la sostenibilidad financiera del Sistema a largo plazo. ¿Qué figura impositiva o partida del Presupuesto del Estado debe aplicarse a la financiación de la Seguridad Social contributiva? Es otra discusión, o si se quiere la segunda parte de la cuestión, pero antes hay que abordar la primera: decidir la diversificación de las fuentes de los recursos que cubran las prestaciones sociales contributivas.

Adolfo Jiménez Fernández es economista, ex-Secretario General de la Seguridad Social y Profesor Honorífico Investigador de la Universidad de Alcalá