La fuerza del voluntarismo

De los cuatro escenarios analizados por el Consejo Asesor para la Transición Nacional (CATN) en su informe sobre las vías de integración de una Cataluña independiente a la UE (permanencia en la UE, adhesión rápida ad hoc, adhesión ordinaria e imposibilidad de adhesión), ya se ha dicho casi todo. Entre otras cosas, que los dos primeros sólo podrían producirse en el caso de una secesión pactada que hiciera coincidir la independencia formal del nuevo Estado con el momento mismo de su adhesión a la UE o poco antes, asumiendo que ningún otro Estado miembro se opusiera.

Sin embargo, para el CATN los argumentos a favor de la permanencia o de la adhesión rápida ad hoc, en particular los económicos (importancia de la economía catalana, dejar fuera de la UE a 7,5 millones de personas, Cataluña como contribuyente neto), son de una “fuerza persuasiva” superior a los de carácter jurídico (respeto a la integridad territorial de los Estados miembros, Cataluña no es parte contratante de los Tratados) y político (efecto de emulación por parte de otros territorios de la UE). Y eso aunque el proceso de secesión se produjera a través de una Declaración Unilateral de Independencia (DUI).

Es cierto que los argumentos económicos podrían jugar un papel nada desdeñable y que sería difícil de imaginar un territorio de 7,5 millones de habitantes en el corazón mismo de la UE completamente aislado. Pero no sólo por el declive económico que ello supondría para Cataluña sino también por el riesgo de inestabilidad política y social que se derivaría y los subsiguientes riesgos a la seguridad (lucha contra la criminalidad, tráfico ilegal de todo tipo, etcétera) de toda la UE. Pero si bien es probable que esta situación no pudiera mantenerse a largo plazo, a corto y medio plazo sería un escenario perfectamente previsible. Sobran ejemplos: todos los territorios que han declarado su independencia unilateralmente en Europa han encontrado dificultades en establecer una relación de normalidad con la UE (la República Turca del Norte de Chipre, Transnistria, Alto Karabakh, Abjazia, Osetia del Sur, etcétera). Pero incluso Kosovo, a pesar del apoyo de todas las potencias occidentales, ha estado en un limbo jurídico internacional desde su DUI de 2008 y todavía no ha encontrado un reconocimiento pleno de la UE, aunque el principio de acuerdo alcanzado con Serbia en 2013 podría significar un avance importante en este sentido.

La única vía para una incorporación es la unanimidad de todos los miembros

Y es que el CATN no presta la suficiente importancia a dos argumentos que están a la base de la existencia misma de la UE y que, aun en su pragmatismo, no puede soslayar. Primero, el respeto del Estado de derecho, un argumento no sólo jurídico sino de valores fundamentales: una DUI, sin apoyarse en un atentado grave a los valores democráticos y los derechos humanos individuales fundamentales, no podría ser aceptada por la UE. El argumento utilizado por el CATN de que “Cataluña podría demostrar de manera fehaciente que ha intentado llegar a un acuerdo de manera reiterada y de buena fe con el Estado español y siguiendo un proceso democrático” no es suficiente, pues sería como subrogarse un derecho, el de autodeterminación, inexistente en el marco de un sistema democrático.

Y, segundo, que los Tratados de la UE solo son aplicables a las partes contratantes, como es el caso para todos los tratados bilaterales o multilaterales existentes. Al no ser una parte contratante, los Tratados no podrían aplicarse en una Cataluña independiente. La aseveración del CATN de que a falta de reconocimiento del nuevo Estado los Tratados seguirían aplicándose no tiene sentido, al no existir un poder reconocido para asegurar su aplicación en el territorio de Cataluña (como el caso de Chipre atestigua). La apelación del CATN a una especie de derechos históricos de los ciudadanos de Cataluña al haber sido aplicados durante casi 30 años tampoco tiene sentido. No es solo la cuestión de que la ciudadanía europea es subsidiaria y se adquiere a través de la ciudadanía de un Estado miembro, sino también de que si se aceptara ese principio, la modificación de cualquier tratado internacional entre Estados generaría una gran inseguridad jurídica además de reclamaciones de todo tipo que solo pueden ser subsanables dentro de lo previsto en el nuevo tratado.

La adhesión de una Cataluña independiente provocaría un efecto de emulación en otros territorios

Asimismo, es sorprendente la propuesta del CATN de utilizar el artículo 48 del Tratado para la Incorporación de Cataluña a la UE. Efectivamente, éste se refiere a los cambios de substancia del tratado, detallándose los pasos que se han seguido en el pasado: acuerdo del Consejo Europeo, convocatoria de una Convención/Conferencia intergubernamental y ratificación del nuevo texto por todos los Estados miembros, volviendo de nuevo al Consejo Europeo en caso de problemas de ratificación en algún Estado miembro, como fue el caso para la (fallida) Constitución Europea (Francia y Holanda) o el Tratado de Lisboa (Irlanda). Con esta propuesta se pretende poder seguir adelante con la adhesión de Cataluña a pesar de un veto de España. Esto sí que sería una verdadera revolución y una primicia carente de todo precedente en la historia de la UE. Estoy convencido de que el único camino para la incorporación de un nuevo Estado a la UE es el marcado por el artículo 49 que exige la unanimidad de todos los Estados miembros.

Finalmente, otro argumento de mucho peso, de carácter político, y que no es valorado suficientemente por el CATN, es el precedente que la adhesión de una Cataluña independiente a la UE significaría y el subsiguiente efecto de emulación que podría provocar en otros territorios con aspiraciones similares, una situación que varios Estados miembros quieren evitar a toda costa.

Por otro lado, el CATN plantea dos alternativas para el caso de dificultades en el ingreso de una Cataluña independiente a la UE (o de una espera prolongada) con el fin de asegurar el acceso de los ciudadanos y empresas catalanas al Mercado Único Europeo (MUE). Primero, una solución “bilateral” a través de la firma de un acuerdo de asociación o similar, como el conjunto de acuerdos que Suiza tiene con la UE y que funcionan como un “paquete” (por lo que si uno de ellos no se cumple se pueden suspender todos). Esta alternativa requiere la unanimidad de todos los Estados miembros debido al reparto de competencias dentro de la UE. El nudo gordiano no se sitúa en la definición de las competencias exclusivas de la UE o de los Estados miembros (como dice el CATN), sino en las competencias “compartidas”. Y aunque el Tratado de Lisboa ha significado un progreso en esta materia al ampliarse las posibilidades de llegar a acuerdos con terceros países de carácter puramente comunitario, en la práctica la situación no ha cambiado casi nada debido a la resistencia de determinados Estados miembros.

Segundo, una solución “multilateral” a través del acceso a la EFTA y, por consecuencia, al Espacio Económico Europeo (es decir, al MUE). Dudo de que los países de la EFTA aceptaran en su seno a una Cataluña independiente de manera unilateral (por lo que ello significaría de ruptura del Estado de derecho). Pero aun así, la pertenencia a la EFTA no otorga acceso automáticamente al EEE por una sencilla razón: los acuerdos con la EFTA son acuerdos bilaterales suscritos con cada uno de sus miembros (Islandia, Liechtenstein y Noruega), por lo que volveríamos a la situación descrita anteriormente (Acuerdo de Asociación bilateral) y la necesidad de unanimidad de todos los Estados miembros.

Víctor Andrés Maldonado es licenciado y MBA por ESADE. Fue funcionario de las Instituciones de la UE durante el periodo 1986-2012