¿Es tan ecuánime y proporcional el sistema electoral alemán?

Cuando se plantea un cambio de la Ley Electoral en España o en alguna Comunidad Autónoma, y más concretamente un cambio de sistema electoral, siempre surgen muchas propuestas de mejora procedentes de políticos, periodistas, tertulianos, politólogos, profesores y otras muchas personas sensibilizadas con la trascendencia que tiene el sistema electoral en una democracia. Se ofrecen multitud de alternativas al sistema electoral vigente y cada una de ellas es defendida con ahínco por su autor. Algunas de esas alternativas proponen usar el mismo sistema que tiene otro país, normalmente el de un país avanzado y con una democracia consolidada.

En tal sentido, el procedimiento alemán ha sido elogiado y propuesto como alternativa al aplicado para el Congreso de los Diputados desde algunos ámbitos de la vida política y académica. También ha sido sugerido para las Comunidades de Cataluña y Madrid. La combinación del voto personalizado con una elevada proporcionalidad son los principales argumentos en su defensa por quienes lo apoyan.

El sistema electoral alemán contempla elegir, aproximadamente, la mitad de los escaños en distritos uninominales y la otra mitad en listas cerradas y bloqueadas de partidos políticos, pero de tal forma que la asignación de los escaños a las listas de los partidos se hace teniendo en cuenta los escaños que el partido ha ganado en los distritos uninominales para conseguir una proporcionalidad global. El elector vota al candidato más preferido de su distrito y, en la misma papeleta, emite un segundo voto en favor del partido con el que más se identifica.

Aunque probablemente no sea lo más habitual, el elector puede votar a un candidato de su distrito que no pertenece al partido al que da su segundo voto. Por ejemplo, entre los 299 candidatos del SPD en las elecciones del 22 de septiembre recibieron 12.835.933 votos, pero algunos de sus electores no votaron al SPD, ya que solo lo hicieron 11.247.283. Ocurre así, fundamentalmente, porque algunos votantes de partidos pequeños dan su voto de distrito al candidato de otro partido más grande con ideología cercana, para evitar que gane el escaño otro partido grande con ideología más distante. Esta técnica de voto dividido permite a los grandes partidos políticos desarrollar estrategias para obtener ventajas en la asignación de escaños que no son muy conocidas.

Importar el sistema alemán requiere dividir España en distritos de  230.000 habitantes

En España, si el Congreso fuese de 400 escaños y se adoptase el sistema electoral alemán, 200 diputados serían elegidos en distritos uninominales de tamaño casi idéntico (unos 230.000 habitantes por distrito). Así, la provincia de Cuenca podría ser un distrito, pero cualquiera de las otras seis más pequeñas que Cuenca no tendría población suficiente para constituir un distrito. En el caso de Madrid, el distrito actual de Carabanchel tiene unos 200.000 habitantes, con lo que necesitaría una pequeña ampliación para ser un distrito electoral para el Congreso de los Diputados. Por tanto, no podemos conseguir una gran proximidad geográfica entre el diputado de distrito y sus electores al implementar el sistema electoral alemán, máxime para aquellos de las provincias de tamaño poblacional medianas y pequeñas, que son más de 40 en España. Por otra parte, a lo largo de una legislatura se producen cambios de población que provocarían para la siguiente elección una redefinición de los distritos uninominales, lo cual no es sencillo ni inmune a la manipulación.

Una de las virtudes más importantes del sistema electoral alemán es que no produce contradicciones o discordancias entre los votos de los partidos y el número de escaños que reciben. En Alemania, es muy difícil que un partido reciba más votos que otro y consiga menos escaños. Lamentablemente, contradicciones de ese tipo las ha producido el sistema electoral del Congreso de los Diputados en todas las elecciones desde el inicio de la democracia; así, entre otras muchas discordancias, en las últimas elecciones generales IU recibió 1.686.040 votos y 11 escaños, mientras que CiU, con solo 1.015.691 sufragios, recibió 16 escaños.

La ausencia de contradicciones entre votos y escaños con el sistema electoral alemán no significa que sea perfecto, porque tal sistema no existe. Es más, ni siquiera es cierto el mito de la alta proporcionalidad, como se pone de manifiesto al analizar los resultados de las elecciones del 22 de septiembre pasado:

La coalición CDU-CSU de Angela Merkel obtuvo el 41,5% de los votos y recibió el 49,4% de los escaños. Le han faltado 6 diputados de los 630 actuales del Bundestag para tener la mayoría absoluta; los restantes escaños fueron obtenidos por solo tres partidos de izquierda (el SPD, Los Verdes y la Izquierda). Los resultados de esta elección en Alemania tienen una desproporción de 8,6 puntos con el índice de Gallagher, que es superior a los 6,93 puntos de desproporción producidos en la elección de 2011 en España y muy superior a la registrada en España en cualquiera de las cinco elecciones generales previas a la de 2011, en las que venció dos veces el PP y tres veces el PSOE. Es normal una desproporcionalidad comprendida entre 3 y 5 puntos (con el índice de Gallagher), pero cerca de 9 puntos hay que considerarla muy alta.

Casi 7 millones de votos se han quedado sin representación en las  elecciones alemanas 

En Alemania se ha producido una gran desproporción porque su sistema electoral deja fuera del escrutinio a todos los partidos que no alcancen el 5% de los votos a nivel nacional (salvo que venzan en tres distritos). Entre los que superan la barrera del 5% establece una altísima proporcionalidad; pero pueden quedar partidos con un porcentaje de votos cercano al 5%, como ocurrió en la última elección con los liberales del FDP (4,8%) y los euroescépticos del AfD (4,7%), además de con otros partidos con porcentajes inferiores, que suman conjuntamente casi siete millones de votos (15,8% del total) y no han recibido ningún escaño.

La desproporcionalidad del sistema alemán en muchas elecciones anteriores a la de 2013 ha sido inferior a esta última, porque en esos otros casos han sido pocos los votos de los partidos que no alcanzaron el 5%. Sin embargo la representatividad de los resultados en la elección de septiembre pasado es una de las más bajas en sistemas de representación proporcional y ello nos debe hacer reflexionar antes de proponer su adaptación a un país como España, donde podría provocar una desproporción y una falta de representatividad superior a la que han tenido las últimas elecciones al Bundestag en Alemania.

El segundo problema que presenta una barrera electoral como la que tiene Alemania, es originar falta de equidad en la asignación de escaños entre un partido que supere por poco la barrera del 5% y otro que quede justo por debajo. En el caso de Alemania, los liberales, con más de dos millones de votos, no han recibido ningún escaño; mientras que Los Verdes, con menos de 3,7 millones de votos, han recibido 63 escaños. En este caso ha habido una diferencia importante en el número de votos de ambos partidos; sin embargo una diferencia de escaños importante se puede producir entre dos partidos que difieran en solo un voto. Es decir, un partido podría recibir el 5% de los votos y otro un voto menos; con lo cual el primero recibiría en Alemania más de 30 escaños, mientras que el segundo no obtendría ninguno, salvo que hubiese ganado varios asientos en los distritos uninominales, hecho improbable entre los partidos pequeños.

Así pues, el sistema electoral alemán no garantiza equidad en el reparto de escaños de los partidos medianos, pues dos partidos con poca diferencia de votos deberían recibir bien el mismo número de escaños o bien un escaño de diferencia, pero no se debería producir una diferencia de 30 o 40 escaños entre ambos.

Toda reforma debe evitar que un partido con más votos que otro reciba  menos escaños 

En España existe una demanda de cambio de ley electoral desde diferentes sectores. En ninguna otra etapa anterior se ha insistido tanto en el cambio de Ley Electoral. Muchas opciones existen al plantear un cambio de sistema electoral, pero para tomar una decisión de este tipo se requiere un análisis riguroso y profundo, pues algunas de las alternativas pueden producir un sistema electoral menos representativo que el actual.

La clave al diseñar un sistema electoral consiste en compatibilizar alta representatividad con gobernabilidad. Es importante que un país esté bien representado pero, además, tiene que ser gobernado y no se puede estar en continua inestabilidad en el sistema de partidos políticos, que es algo que va ligado directamente al sistema electoral.

Para ello, un sistema electoral debería otorgar al partido vencedor cierta prima en escaños, aunque inferior a la obtenida el 22 de septiembre pasado en Alemania por CDU-CSU o la lograda en España por el PP en noviembre del 2011. Y además, el sistema debería tener alta representatividad, lo cual implica:

1) Alta proporcionalidad.

2) Que un partido con más votos que otro no reciba menos escaños.

3) Equidad: similar número de votos implica igual o casi igual número de escaños.

Es posible diseñar un sistema electoral con estas características, como el propuesto por el Grupo de Investigación en Métodos Electorales (GIME) y que ha recogido en una obra que ha hecho llegar a la mayoría de los diputados. En todo caso, adaptar el sistema electoral de un país a otro o hacer una propuesta nueva, requiere estudiar con detenimiento sus detalles para evitar efectos no deseados.

Victoriano Ramírez González  es director de GIME (Grupo de investigación en métodos electorales). Universidad de Granada.