Una normalización federal

Soportando una grave crisis económica, cuya evolución no se percibe con claridad, la sociedad española viene padeciendo sus efectos desde hace varios años. Pero también se manifiesta una crisis institucional, y dentro de ella una crisis constitucional, especialmente de su modelo territorial, el Estado de las Autonomías. Para unos su sobredimensionada estructura y la práctica de su funcionamiento contribuyen a agravar aún más la crisis económica, por lo que plantean reformas recentralizadoras. Para otros el Estado de las Autonomías ya "está agotado", no responde a las demandas actuales, y debe ser sustituido por otro modelo. Algunos partidos nacionalistas, finalmente, ya no están interesados en introducir reformas, pues se han propuesto abandonarlo, establecer otro Estado independiente del español.

El PP se mantiene al respecto en el mayor de los inmovilismos. Recientemente (diciembre 2012) el presidente del Gobierno consideró que la Constitución, en su actual texto, podría servir para los próximos diez años, y condicionó el planteamiento de una reforma constitucional a la previa definición con toda precisión del objeto y alcance de la misma, y a la existencia de consenso político suficiente en torno a ella.

El PSOE, por su parte, siempre hasta ahora ha defendido el Estado de las Autonomías, a cuyo establecimiento contribuyó con innegable protagonismo. No obstante, recientemente algunos en su seno promueven un cambio de modelo, el de un Estado Federal. Si la Conferencia Política prevista para octubre mantiene esta opción, el cambio no podrá dejar de sorprender. La reforma constitucional proyectada por el Gobierno de Zapatero en 2005 mantenía el Estado de las Autonomías, para el que postulaba una modificación constitucional limitada a la reforma del Senado y a la inclusión de la denominación de las comunidades autónomas. Pero es que, además, el último Congreso Federal del PSOE (febrero de 2012), en su resolución política opta por “fortalecer y racionalizar el Estado Autonómico”. En definitiva, el PSOE en este momento, y al menos hasta el próximo Congreso de 2016, defiende el mantenimiento del Estado Autonómico, planteando no obstante la introducción en el mismo de importantes cambios que implicarían una reforma parcial de la Constitución. Por eso, por ahora, la del Estado Federal ha de entenderse como una propuesta para el debate interno, y del partido con la sociedad, o con las demás organizaciones políticas.

El acuerdo de los dos grandes partidos resulta necesario necesario y, además, conveniente

Pero, ¿de qué vale una u otra propuesta socialista si el PP no se plantea por ahora reformar la Constitución? En todo caso, el acuerdo de los dos grandes partidos resulta necesario, y es además conveniente y oportuno. También habría que alentar la participación de los demás partidos autonomistas. En el pasado este tipo de acuerdos sirvieron para establecer (1981) y para ampliar (1992) el sistema autonómico. En mi opinión, el objeto de este pacto debería ser el de reformar el Estado de las Autonomías para estabilizarlo y completarlo. Podría tramitarse por el procedimiento abreviado de reforma constitucional; si se planteara abandonar el Estado Autonómico habría que acudir a la vía del artículo 168, lo que no parece fácil para antes de las próximas elecciones generales.

Existe una amplia coincidencia, tanto en los círculos académicos como en los de opinión política, acerca de la necesidad de abordar pronto una reforma constitucional del Estado Autonómico, para completarlo en aquello que en 1978 no se pudo o no se supo hacer, y también para superar problemas sobrevenidos. Esta necesidad ya se planteaba desde antes de las últimas reformas estatutarias. Pero ahora, desde luego, se debería tener en cuenta, principalmente por el Gobierno, que para la salida de la crisis económica se requerirá, aparte de medidas económico-financieras y de una inaplazable reforma democrática que rearme moralmente a la ciudadanía, también de un profundo cambio en el aparato estatal, superando la actual situación de crisis institucional; crisis que se agravará en los próximos dos años, y no sólo en Cataluña. El concurso del PP resulta absolutamente necesario para ello, y este partido ha de tener en cuenta que si no aborda las reformas en esta legislatura, aparte el daño que por defecto producirá al país, otros muy probablemente lo plantearán como cuestión central en las próximas elecciones generales.

Normalización federal del Estado Autonómico. El Estado es un instrumento al servicio de la preservación o promoción de unos valores, o de la consecución de determinado modelo de sociedad; la decisión sobre una u otra forma de organización estatal debe por ello tener en cuenta el criterio de su mayor capacidad para servir a los fines públicos democráticamente definidos. Cualquier modelo de Estado democrático puede gozar de toda legitimidad, si en su establecimiento y en su ejercicio expresa la voluntad popular. Entre nosotros, hemos tenido ocasión de comprobar que la descentralización política constituye para los ciudadanos un valor que ha de ser preservado. El Estado de las Autonomías ya es un Estado Federal; pero, precisamente aplicando principios del federalismo, para mejor servir a la expresión de lo diverso y facilitar su integración en lo común, convendría completarlo y estabilizarlo.

Hay que modificar el Senado como instancia de integración y armonización federal

Para estabilizar el actual modelo autonómico se requiere operar sobre las competencias. Existe una amplia coincidencia en considerar que el sistema constitucional de reparto de competencias entre los niveles estatal y autonómico ha resultado problemático, pues al remitir su fijación a los Estatutos de Autonomía ha permitido, y hasta promovido, la permanente reivindicación de nuevas atribuciones por parte de las comunidades autónomas, con la consiguiente inestabilidad del sistema, y la derivada conflictividad ante el Tribunal Constitucional. La solución de este problema requiere remitir tal asignación a la Constitución, mediante la modificación de la misma. En definitiva, sacar las listas de competencias de los Estatutos de Autonomía para integrarlas exclusivamente en la Constitución, cerrando así el modelo, o —mejor— estableciendo un modelo cerrado. Éste fue el modelo propuesto por el PSOE en la ponencia y en la constitucional.

También resulta urgente establecer unos mecanismos eficaces de coordinación política entre el nivel federal y el de las comunidades autónomas, modificar en profundidad el Senado como instancia de integración y armonización federal, y constitucionalizar el sistema de financiación territorial y el régimen municipal común.

Con esta reforma del Estado de las Autonomías se promovería su normalización federal, estabilizando y completando un modelo que en la Constitución de 1978 no se consiguió articular correctamente. En mi opinión estas reformas, que supondrían enriquecer aún mas el bagaje federal del Estado de las Autonomías, resultan una alternativa más adecuada que la de optar por el establecimiento de un Estado Federal, que al final no será cosa muy distinta. Siempre será más sencillo modificar lo ya existente, que poner patas arriba el Estado con el establecimiento de un nuevo modelo. Por lo demás, se equivocan quienes piensan que con el establecimiento de un Estado Federal se calman las pulsiones independentistas de quienes quieren separarse, a los que resulta indiferente una u otra fórmula. Por el contrario, un proyecto de reforma del Estado debe servir a las necesidades e intereses del conjunto de la población española, que habrá de asumirla como un proyecto en positivo, y no como una reacción a singulares retos, que han de tener su tratamiento específico.

Pactar la reforma y su agenda. De nada vale, salvo para decorar la propia imagen política, plantear una reforma constitucional sin alcanzar enseguida un pacto que permita lograr la mayoría parlamentaria requerida. Hay que pactar la reforma y su agenda. Pero antes, desde ahora mismo, podría resultar conveniente que los diversos círculos de opinión formalicen sus propuestas, y procedan al menos a constatar y valorar las coincidencias y las discrepancias. Luego, en el momento en que los partidos lo consideraran posible y oportuno se pasaría a definir en común el alcance de la reforma, y una agenda que la hiciera posible dentro de esta legislatura.

Luis Fajardo Spínola fue diputado constituyente y miembro de la Comisión Ejecutiva Federal del PSOE. Su último libro es ¿Hacia un nuevo modelo de Estado? Los socialistas y el Estado Autonómico (Civitas, 2009).