La tarea inconclusa del FMI

El Fondo Monetario Internacional (FMI) muestra señales prometedoras de estar cambiando a tono con los tiempos. Además de reconocer que el cambio climático plantea riesgos significativos para la estabilidad financiera, ha respondido a la pandemia con una importante asignación de derechos especiales de giro (el activo de reserva del Fondo) y ha criticado la inadecuación del marco del G-20 para la gestión de crisis de deuda. Además, en un acuerdo reciente con Argentina, el Fondo se aleja de la clase de programas de austeridad que siempre han manchado su reputación, por no hablar del daño económico que han causado en todo el mundo.

Este mes el FMI tendrá otra oportunidad de dar un paso importante en la dirección correcta, en la revisión de su postura respecto de la regulación de flujos de capitales. La justificación original para dicha regulación, incorporada al Convenio Constitutivo del FMI, era que los flujos transfronterizos de capitales pueden provocar trastornos en los mercados financieros internacionales, cuya estabilidad es la razón de ser del FMI.

Pero irónicamente, en los días más oscuros del Fondo durante los años ochenta y noventa, sus programas de rescate estaban supeditados a que los receptores desregularan los flujos financieros; y a finales de los noventa incluso trató de modificar el Convenio Constitutivo para prohibir esa clase de regulaciones. Sin embargo, el intento pasó a un segundo plano tras la crisis financiera asiática de 1997-1998, que fue en gran medida resultado de la desregulación de los mercados de capitales. Después de esos años tumultuosos, muchos países de ingresos medios opusieron resistencia al impulso liberalizador del FMI y tomaron medidas protectoras propias contra la volatilidad de los flujos de capitales, acumulando reservas de divisa extranjera e implementando medidas para la cuenta de capital.

En muchos países, los flujos de capitales son importantes para sostener la inversión y el crecimiento. Pero hay investigaciones del FMI que muestran que los flujos internacionales de capitales a los países de mercados emergentes y en desarrollo tienden a ser muy inestables: experimentan un gran aumento cuando los tipos de interés están bajos en Estados Unidos y luego una “detención súbita” cuando se endurecen las condiciones monetarias. El periodo de aumento genera apreciación en los tipos de cambio y alienta un exceso de endeudamiento por parte de empresas y hogares locales, mientras que la detención súbita descarrila el crecimiento, debilita el tipo de cambio y lleva la deuda a niveles insostenibles. La crisis resultante genera grandes costes para la economía y la población de los países afectados.

Los últimos avances en la teoría económica demuestran que los controles de capitales pueden hacer que los mercados sean más eficientes (no menos). En 2011, Antón Korinek publicó un artículo en IMF Economic Review donde muestra que los flujos de capitales generan externalidades negativas, porque los inversores y deudores individuales solo prestan atención a sus carteras, no al efecto que puedan tener sus decisiones sobre la estabilidad financiera. Así como la ausencia de controles a la contaminación da como resultado una contaminación excesiva, la ausencia de controles a la cuenta de capital puede llevar a un ingreso excesivo de capitales.

Al año siguiente, el FMI publicó un nuevo “enfoque institucional” en el que reconoció que la desregulación de flujos de capitales no es óptima para la mayoría de los países de mercados emergentes y en desarrollo, y que los controles de capitales pueden ser eficaces en algunas circunstancias. Y para reducir el estigma, los rebautizó como “medidas de gestión de los flujos de capitales”.

Pero los efectos de este cambio fueron limitados, por la resistencia de grandes accionistas del FMI, grupos de presión financieros y economistas intransigentes dentro y fuera de la institución, partidarios de mantener mercados financieros desregulados y usar inmensos paquetes de rescate cuando las cosas salen mal. Al final, el FMI adoptó la política de recomendar medidas de gestión de flujos sólo como último recurso, después de que el Gobierno en cuestión hubiera agotado las demás posibilidades; pero se trató de una postura decididamente ideológica sin fundamentación en la teoría económica predominante. Economistas académicos e incluso investigaciones del FMI han demostrado que los controles de capitales son más eficaces cuando se emplean junto con otras políticas, no de forma aislada.

Además, una investigación aún no publicada de Kevin P. Gallagher, Luma Ramos y Lara Merling sugiere que el nuevo enfoque institucional del FMI no modificó sus acciones tanto como era de esperar. En el decenio que siguió a la adopción de la nueva política, el Fondo no prestó mucha más atención a la volatilidad de los flujos de capitales; y cuando formuló recomendaciones en materia de regulación de la cuenta de capital, estas fueron diferentes según el país.

Incluso en los primeros días de la crisis de la covid-19, cuando los países emergentes y en desarrollo experimentaron fugas masivas de capitales (con el efecto previsible de una caída del tipo de cambio y crisis de deuda en muchos países), el FMI se mantuvo renuente a aconsejar la regulación de los flujos de capitales. Pero esto empezó a cambiar en diciembre del año pasado, cuando el FMI admitió que debería haber recomendado medidas de gestión de flujos en su fallido programa para Argentina, cuya renegociación acaba de concluir y entrará en vigor en cuanto la apruebe la junta directiva del Fondo.

Subsiste, sin embargo, otro problema: incluso aunque el FMI haya cambiado lentamente su postura en relación con los controles de capitales, los tratados de comercio e inversión suelen limitar la capacidad de los países para regular los flujos de capitales. Según un estudio reciente de más de 200 casos, la mayoría de los acuerdos de comercio e inversión entre economías avanzadas y países de mercados emergentes y en desarrollo no sólo prohíben los controles de capitales, sino que también permiten a las empresas financieras privadas cuestionar decisiones de los gobiernos en forma directa ante organismos de resolución de disputas, que tienden a favorecer a las empresas. Peor aún, la inclusión de cláusulas contra la regulación de flujos de capitales en esos tratados se está volviendo norma, y los pleitos contra gobiernos van en aumento.

En la revisión de este mes, la junta directiva del FMI debe impulsar cuatro reformas en la política del Fondo en relación con las cuentas de capital. En primer lugar, el FMI debe recomendar claramente a los Estados miembros la implementación de regulaciones permanentes que permitan una aplicación rápida de medidas de gestión de flujos en momentos de ingreso acelerado y detención súbita. En segundo lugar, debe aconsejar que las medidas de gestión de flujos sean parte de una estrategia integral y no un último recurso. En tercer lugar, tiene que promover reformas en los tratados de comercio e inversión para que los países de mercados emergentes y en desarrollo tengan más margen de acción en la aplicación de medidas de gestión de flujos. Y en cuarto lugar, debe destinar tiempo a capacitar a su personal para la implementación de estas políticas en forma coherente e imparcial.

Dada la posibilidad de que las subidas de tipos de interés y la guerra de Rusia en Ucrania provoquen fugas de capitales a gran escala y una crisis global de deuda, es crucial que el FMI acepte los controles de capitales y reconozca que pueden ayudar a los Estados miembros a mitigar la inestabilidad financiera. Bien puede ser que la economía mundial dependa de eso.

Joseph E. Stiglitz es premio Nobel en Economía, profesor de la Universidad de Columbia e integrante de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Kevin P. Gallagher es profesor y director del Centro de Políticas de Desarrollo Global en la Universidad de Boston.

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