El gasto real en Defensa sube más de un 20% sobre lo previsto en los dos últimos años

El gasto en Defensa que se proyecta cada año en los Presupuestos Generales del Estado se queda corto. Durante los dos últimos años, esta partida ha demandado de una inyección adicional para financiar los compromisos existentes y los que se añadieron a lo largo de estos ejercicios. La diferencia entre la previsión y la ejecución real supera el 20% desde 2022. La invasión rusa de Ucrania y el compromiso de los países de la OTAN para elevar los desembolsos en gasto militar al 2% del PIB en 2030 ha acentuado la situación. Y ello, pese a que el Tribunal de Cuentas ya ha advertido contra esta práctica y el Tribunal Constitucional ha anulado en el pasado créditos presupuestarios por aprobarse por decreto para saltarse el control parlamentario.

Uno de los ejemplos más recientes de los gastos de defensa no previstos en los Presupuestos es envío de armas a Kiev por un valor de más de 1.000 millones de euros, que volverá a ensanchar este capítulo contable en 2024. Esta tendencia se mantendrá en el futuro, según los analistas consultados, tanto por el tenso contexto geopolítico (conflicto en Ucrania, guerra entre Israel y Hamás...) como por el compromiso asumido con la OTAN para que el gasto en Defensa alcance el 2% del PIB antes de que termine esta década.

“Los Gobiernos prefieren reducir al mínimo posible el gasto en Defensa durante la tramitación de los Presupuestos, sean del signo que sean. Saben que hay oposiciones históricas a este capítulo y existen razones de estabilidad presupuestaria”, afirma Félix Arteaga, investigador principal de Seguridad y Defensa en el Real Instituto Elcano. “Es un clásico. Las desviaciones suelen superar el 30% en los peores casos”, corrobora Antonio Fonfría, profesor de Economía en la Universidad Complutense de Madrid y académico en la Academia de la Ciencia y las Artes Militares.

La desviación entre el gasto previsto y el finalmente ejecutado no es únicamente reflejo de los eventuales imprevistos que puedan surgir. La insuficiente presupuestación en materia militar es un modus operandi de todos los Ejecutivos para sortear presiones internas, esquivar a la opinión pública y dedicar más recursos, al menos sobre el papel, a otras partidas. En los últimos tiempos, por ejemplo, ha habido tensiones entre los socios de Gobierno al aprobarse un fuerte repunte del importe destinado a Defensa en las cuentas del año pasado, de más de un 26%.

Los datos confirman esta brecha que se genera año tras año. La partida asignada al Ministerio de Defensa en las cuentas de 2022 se situaba en los 10.155 millones de euros, pero finalmente la ejecución presupuestaria fue cerca de un 30% superior, rebasando los 13.000 millones, según los datos de liquidación publicados por Hacienda. Para el ejercicio pasado, el Ejecutivo estimó 12.825 millones de gasto militar. Finalmente, los desembolsos reconocidos rondaron los 15.000 millones, cerca de un 20% más de lo inicialmente calculado.

Algunos estudios calculan una desviación mayor de la que resulta del alejamiento del presupuesto inicial, teniendo en cuenta todos aquellos capítulos que elevan el gasto militar al margen de las facturas del ministerio. El Centro Delàs de Estudios por la Paz, por ejemplo, estima que el pasado ejercicio el gasto destinado a Defensa superó los 27.000 millones de euros, y que en 2022 rebasó los 22.000 millones frente a los 10.155 asignados por las cuentas.

Ampliaciones de crédito

Este año no hay nuevos Presupuestos —están prorrogados los de 2023—, pero todo apunta a que el tamaño del desvío entre el gasto militar estimado y el efectivo seguirá estable o hasta crecerá. El Ejecutivo, de hecho, ya ha aprobado dos ampliaciones de crédito en la primera mitad del año: el ya mencionado envío de armas a Ucrania, y otros 580 millones para “operaciones de mantenimiento de la paz” en el exterior cargados al Fondo de Contingencia.

“Como lo que se presenta inicialmente no basta para cubrir todos los gastos, se recurre a créditos extraordinarios, al Fondo de Contingencia [una partida presupuestaria creada para atender las emergencias] o a créditos del Ministerio de Industria”, resume Arteaga. Algunas de estas prácticas fueron sancionadas en 2016 por el Tribunal Constitucional, que anuló créditos extraordinarios por miles de millones, alegando que hubieran tenido que aprobarse por ley y no vía decreto ley, pues se saltaron así el control parlamentario.

Respondía así a un recurso de inconstitucionalidad presentado por el PSOE y otras formaciones contra un crédito para programas especiales de armamentos. El Tribunal de Cuentas también instó a modificar estos procedimientos. “Se cuestionó este mal uso de la técnica presupuestaria, pero esta situación no se ha corregido: seguimos usando más dinero del que presupuestamos”, añade el experto del Elcano.

Las misiones militares en el extranjero son particularmente caras y suponen uno de los principales responsables de los desvíos presupuestarios que se producen a lo largo del año, junto con las compras de armamentos, explica Pere Ortega, fundador y presidente honorario del Centro Delàs. Actualmente, hay 16 misiones el exterior, entre los frentes calientes del este de Europa y Oriente Medio, y África (Somalia y la República Democrática del Congo, entre otros). “Son costosísimas, no solo por los sueldos, sino por el desplazamiento de armamento pesado y el abastecimiento. Pero cada ejercicio se presupuesta una cifra muy inferior a lo realmente gastado y luego se hace una pequeña trampa”.

Ortega insiste en que hay “mucho más gasto militar de lo que es estrictamente el Ministerio de Defensa”, que se reparte por distintos departamentos y que, si se contabilizara donde corresponde, ofrecería otra imagen del esfuerzo real de España en este capítulo. “Por ejemplo, las pensiones militares en la Seguridad Social o las ayudas a las industrias militares para producir armas, que salen del Ministerio de Industria. Son gastos que el Gobierno no contempla. Si lo hiciera, ya estaríamos llegando al 2% del PIB de gasto en Defensa”, subraya.

“A la dotación asignada en las correspondientes leyes de presupuestos se han venido aportando —y en algunos casos detrayendo— créditos adicionales vinculados principalmente al Fondo de Contingencia y al crédito que figura en el programa 464B del Ministerio de Industria relativo a la I+D militar. (...) Las variaciones han llegado a suponer hasta un tercio del presupuesto inicial”, puntualiza el informe El aumento del Presupuesto de Defensa en España, publicado a finales del año pasado por la Fundación Alternativas.

Una situación, añaden los autores de este último documento, que es “poco adecuada”. Por dos razones: por un lado, “la responsabilidad de la política industrial y tecnológica del sector de la defensa es del Ministerio de Defensa”, y no de Industria; por otro, porque las operaciones que se van a realizar a un año vista podrían tener una aproximación presupuestaria “cercana al 90%” sin necesidad de tirar tanto del Fondo de Contingencia.

Compromiso del 2% del PIB

El hecho de que el gasto militar se diluya en distintos apartados también crea una suerte de guerra de cifras sobre el verdadero esfuerzo militar del país. Si España calculó un presupuesto militar para 2021 de 9.409 millones, el 0,78% del PIB, el Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (Sipri) estimó que, para el mismo ejercicio, la cifra alcanzó los 16.526 millones de euros, el 1,4% del PIB, ya que lo calcula sobre distintas partidas.

Según la OTAN, fueron 12.546 millones en ese mismo 2021, equivalentes al 1,04% de la riqueza del país, de acuerdo con los datos recogidos en el informe de la Fundación Alternativas, de la que Fonfría, de la Universidad Complutense, es coautor. “Sería más útil un Presupuesto de base cero. Es complicado, pero daría mayor control sobre el gasto”, sugiere.

España asumió el empeño de elevar el gasto en Defensa hasta el 2% del PIB hace ya una década, y el actual Gobierno de Pedro Sánchez ha vuelto a reafirmarlo dos años atrás en la cumbre de la Alianza Atlántica celebrada hace dos años en Madrid. “Lo que no hemos hecho en diez años lo queremos hacer en seis, y eso es un problema grave en lo presupuestario”, señala Fonfría, que no considera realista el plan del Gobierno para alcanzar la meta que se ha fijado de cara a 2029. “Si se hubiese hecho de forma paulatina se llegaría sin grandes problemas a ese 2%, pero ahora se tiene que hacer deprisa y corriendo, lo que además puede generar un sinfín de problemas de gestión”.

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