El debate omitido en la revisión de las reglas fiscales

La Comisión Europea acaba de publicar su Comunicación sobre la reforma del marco de gobernanza económica, circunscrita fundamentalmente a la revisión de las normas fiscales y al sistema de supervisión. Este texto antecede a la propuesta legislativa, que esperamos para el primer trimestre del próximo año. En líneas generales, los puntos de reforma planteados son razonables y necesarios. Quedarían atrás guarismos concretos en los compromisos de reducción de la deuda pública, que las actuales normas obligan a un ritmo anual de un veinteavo de la diferencia respecto del 60% del PIB que fijan los Tratados. En la Comunicación, la Comisión elimina esa referencia cuantitativa, a todas luces imposible de cumplir cuando se apliquen de nuevo las reglas fiscales, presumiblemente en la elaboración de los presupuestos para 2024, y la sustituye por un marco de negociación bilateral entre cada uno de los Estados miembros y la Comisión. El Ejecutivo comunitario y los de los países negociarían entre ellos un plan plurianual de evolución de la deuda, que aprobaría después los ministros y ministras de Economía y Finanzas en el Consejo de la UE.

La propuesta supone, sin duda, un aumento de la flexibilidad respecto a las reglas actuales, pero también otorga un cierto poder discrecional a la Comisión, que debería ir acompañado de un mayor control, también por parte del Parlamento Europeo. Se plantea, pues, un nuevo modelo que permitiría ir ajustando la deuda emitida en estos últimos años sin forzar políticas procíclicas, diseñado para atender a las necesidades de los distintos Estados, mientras se mantiene un marco global que minimice las opciones de “free-riding”. No obstante, en el texto de la Comisión se sigue echando en falta una reflexión complementaria sobre las dificultades para lograr una posición fiscal del conjunto de la eurozona coherente con su situación en el ciclo. Veamos un ejemplo.

En noviembre de 2016, la Comisión Europea propuso a los Estados miembros de la eurozona un estímulo presupuestario compartido para el siguiente ejercicio del 0,5% del PIB, con el objetivo de corregir el “output gap” negativo de la Unión Monetaria y ayudar al BCE en el cumplimiento de su mandato de estabilidad de precios. Sin embargo, el Eurogrupo, poco después, clarificó que la aplicación de las reglas fiscales sobre los presupuestos de los Estados miembros impedía alcanzar tal impulso fiscal. La respuesta del Eurogrupo fue demasiado rigorista, pero los problemas de consistencia global están ahí. Es decir, unas normas pensadas para ser aplicadas en cada una de las economías nacionales no tienen por qué generar una política fiscal agregada para la zona euro que tenga algún sentido económico. Y este problema se reproduce en las actuales reglas y en cualesquiera otras que no internalicen la necesidad de dotar a la Unión Monetaria de una posición fiscal racional y que, respetando la independencia del BCE, permitan gestionar el ciclo de manera coordinada.

Esta ausencia de una reflexión holística sobre la política fiscal consolidada presenta otras incoherencias en nuestro marco de gobernanza económica. La cohabitación de unas reglas fiscales, por un lado, y del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos, por otro, representa también contradicciones adicionales. Veamos otro ejemplo.

En el período 2013-2019, la deuda pública alemana se mantuvo, en promedio, en torno al 69,9% del PIB, y nunca bajó del 60 por ciento hasta finales de 2019, apenas unos meses antes del inicio de la pandemia. Cualquier recomendación fiscal de la Comisión habría pasado por reducir esa deuda. Ahora bien, en ese mismo periodo, Alemania registró un superávit por cuenta corriente en promedio anual del 7,6% del PIB, alcanzando un máximo del 8,1% en 2017. El Ejecutivo comunitario debería haber recomendado, para corregir tal desequilibrio, elevar la inversión y el consumo, también del sector público. Sin embargo, Alemania no podía cumplir ambas recomendaciones, que serían contradictorias entre sí, o el margen para hacerlo era sustancialmente reducido.

En este caso, la Comunicación de la Comisión reconoce directamente esta inconsistencia y, si bien no logra proponer un instrumento complementario para resolverlo, al menos plantea el debate y se compromete a incorporar esas externalidades en su análisis. Llama, pues, la atención que el texto no aborde —aunque solo sea con el fin de lanzar la discusión— cómo compaginar unas normas presupuestarias para los Estados con el diseño de una posición fiscal agregada de la zona euro con algún tipo de coherencia.

Pues bien, la única forma de resolver adecuadamente ambas inconsistencias es que la Comisión disponga de un instrumento fiscal propio que, de manera complementaria al presupuesto anual de la UE y a los de los Estados miembros, aminore o fortalezca la demanda interna dependiendo de las necesidades del conjunto de la eurozona. Y este instrumento pasa por mantener en la “caja de herramientas” de la Comisión un Next Generation EU de manera estructural. Esto no supone dotar a la Unión de un nuevo vehículo de transferencias permanentes entre Estados. Para eso ya están la política de cohesión y los fondos estructurales, cuyo refuerzo se puede debatir en otro capítulo. Tampoco supone emitir deuda de manera recurrente todos los años —algo que, por cierto, la actual crisis con inflaciones altas no hace recomendable—, sino gestionar la ya emitida y poder emitir puntualmente en el futuro si se necesita. Sin duda, la primera misión pasa por garantizar la aprobación de los nuevos recursos propios pactados políticamente. Pero no debiéramos evitar el debate sobre este instrumento fiscal consolidado, ni introducirlo en la discusión como un asunto periférico a la reflexión sobre las reglas fiscales para los Estados.

Ese instrumento corregiría, además, los problemas de legitimidad democrática del marco de gobernanza: la gestión de esa herramienta debería estar supervisada por el Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Si bien es cierto que la Eurocámara no puede participar en los sistemas de aprobación de los presupuestos nacionales, sí puede —y es necesario que lo haga— posicionarse respecto al impacto de cada uno de los planes nacionales sobre el conjunto de la Unión, matizados por el presupuesto ordinario de la UE y la necesidad de utilizar o no ese instrumento fiscal central. Pongámonos a ello.