La brecha de recaudación de América Latina con los países ricos se estanca en niveles de hace una década

El gran pero en la respuesta de los países latinoamericanos a la crisis económica derivada de la pandemia ha sido el fiscal: la región, se dice al unísono desde prácticamente todos los ángulos de análisis, no tiene el músculo tributario suficiente para hacer frente al revés. Y es algo tan cierto como que los avances de los Gobiernos en el capítulo de recaudación han sido, en las tres últimas décadas, discretos respecto a lo que cabría esperar. Los países de América Latina y el Caribe ingresan hoy, de media, el 23,1% del PIB, siete puntos más que en 1990 pero todavía 11 puntos porcentuales largos menos que la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y en niveles muy similares a los de una década atrás, según los datos hechos públicos este miércoles por el centro de pensamiento por excelencia de las economías avanzadas. Un avance demasiado tímido para cerrar la sempiterna brecha social abierta en la región más desigual del planeta y para hacer frente a un virus que llevará a la economía del subcontinente a su peor año en décadas. Y que, además, ha ido perdiendo impulso con el paso de los años: tras disminuir con brío entre 1990 y 2008, desde entonces la diferencia en el promedio de recaudación de América Latina y el Caribe y la bloque de los países ricos se ha mantenido relativamente estable. Una noticia para una región que todavía tiene mucho trabajo que hacer para recaudar más.

El fulgurante aumento relativo de principios de los noventa, con todo, tiene bastante de engañoso. Los enormes desequilibrios fiscales de los ochenta llevaron a un número no menor de países latinoamericanos a la puesta en marcha de recetas alternativas para financiar su gasto (fundamentalmente, la emisión de deuda) que derivaron en fuertes subidas de precios. Y la inflación, ya se sabe —y, por si acaso, recuerda el organismo comandando por José Ángel Gurría—, erosiona el valor real de lo recaudado. En la siguiente década los Gobiernos metieron la tijera sobre el gasto público y, sobre todo, reforzaron la capacidad recaudatoria “disminuyendo los tiempos de recaudación e indexando las obligaciones fiscales”. Un método efectivo, pero difícilmente reproducible en el tiempo. En paralelo, el IVA ha desempeñado un papel igualmente esencial: si en 1980 solo 12 países de América Latina y el Caribe gravaban el consumo, una década después ya eran prácticamente todos. Con unas bases y unos tipos medios que han dejado de engordar con el paso de los años, los resultados hablan por sí solos: los montos recaudados se han duplicado mientras otros tributos sobre bienes y servicios (aduanas e importación) caían.

La brecha de recaudación es consecuencia de muchas cosas y causa de otras tantas. Consecuencia de altos grados de informalidad, poca predisposición de las élites económicas a arrimar el hombro en pos de una sociedad más justa e igualitaria y de corrupción e ineficiencia en los procesos de recaudación. Y causa de escaso músculo fiscal para enfrentar la eterna lacra social (y económica) latinoamericana —desigualdad de ingresos y de oportunidades— y para poder hacer frente a crisis económicas como las que se viene encima estos días sobre los principales países de la región: los programas de contención de daños y estímulo de la actividad aprobados en la región palidecen en comparación con los aprobados en el bloque avanzado, pero también respecto al Asia emergente. “A esta crisis se entra con muy poco espacio fiscal para responder. Es muy preocupante que la brecha permanezca: todavía hay más de 10 puntos porcentuales de diferencia de ingresos, y para proveer los servicios públicos que la ciudadanía está demandando, como vimos en las protestas de finales del año pasado”, apunta por teléfono el jefe de la OCDE para la región, Sebastián Nieto.

La informalidad —que en la región afecta a más de la mitad de la población— es, subraya la OCDE, un importante factor de erosión de la capacidad recaudatoria del erario mediante la reducción de las bases imponibles (el número de ciudadanos que, efectivamente, pagan sus impuestos). “El alto nivel de la economía informal llevó a algunos Gobiernos a introducir en los noventa regímenes fiscales simplificados para los pequeños contribuyentes y, en cierto modo, se logró integrar a trabajadores [en esquemas formales]. El éxito de estos sistemas simplificados sin embargo, fue “desigual, según el tipo de contribuyente y la capacidad de las agencias tributarias”.

Tras unos primeros años de la década pasada activos en lo que a reformas tributarias se refiere, la actividad se ha frenado en los últimos tiempos. Pero el declive económico por el coronavirus es, también, un momento propicio para dar un paso al frente. “Los Gobiernos de la región para pasar reformas fiscales en esta coyuntura, pero esta crisis es, también, una oportunidad para aprobar reformas fiscales integrales para repensar el pacto social. A diferencia de en 2008, con el sector financiero, esta crisis no tiene un culpable: es un choque exógeno y que requiere solidaridad, también en el plano fiscal”, apunta Nieto. Tampoco ayuda el bajo tono de la moral tributaria —definida como la motivación intrínseca a pagar impuestos—, que ha sufrido una erosión no despreciable en los últimos años: Si en 2011 el porcentaje de latinoamericanos que no justificaba la evasión fiscal era del 54%, en 2015 (último dato disponible) esa cifra caía hasta el 48%. En el lado contrario, quienes la consideran “justificable” subió del 17% al 27%, según los datos del Latinobarómetro.

Con todo, Latinoamérica y el Caribe distan mucho de ser un bloque monolítico. Dentro de la región, de hecho, las diferencias son abismales: en 2018, el último año del que hay datos, Guatemala —uno de los países con menor nivel de moral tributaria— y la República Dominicana fueron los dos países que menos recaudaron —el 12,1% y el 13,2%, respectivamente— a años luz de Cuba —42,3%—. Incluso excluyendo el caso del país caribeño —que sigue siendo una economía planificada—, la brecha con los dos países que le van a la zaga es igualmente importante: Brasil y Barbados recaudaron algo más del 33% de su PIB, 20 puntos más que Guatemala y República Dominicana. De entre los grandes países de la región, México y Perú, con poco más del 16%, fueron los más rezagados en lo que a capacidad recaudatoria se refiere, una variable íntimamente relacionada con la capacidad de los Estados de hacer frente a los enormes retos sociales a los que tienen que hacer frente casi cada día.

“La política fiscal es fundamental para crear capacidad, abordar las trampas de desarrollo y velar por el desarrollo inclusivo y sostenible. Y el financiamiento de esa agenda exige cambios significativos en la movilización de los recursos nacionales”, escriben los técnicos del ente con sede en París. “Se requieren más ingresos para cumplir los objetivos a largo plazo, pero también para atender a las necesidades más urgentes de la ciudadanía de la región en cuanto al acceso a los bienes públicos y a la reducción de los altos niveles de vulnerabilidad, en particular en el mercado laboral”.

La OCDE da por descontado un escenario prácticamente cantado a estas alturas de la partida: que la pandemia, a la que se suma un brutal desplome en el precio de las materias primas, no solo llevará a negativo el PIB sino también los ingresos tributarios. La región seguirá, así, el camino recorrido en los últimos años por Argentina y Nicaragua, inmersos hasta la irrupción del coronavirus en las mayores crisis económicas de la región con la única excepción de Venezuela (que ni siquiera figura en las estadísticas) y que han visto disminuir sus ingresos fiscales. Más motivos que nunca para poner en marcha reformas impositivas que tonifiquen el músculo fiscal de la gestión.