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Reportaje:Primer plano

La crisis, más cerca de usted

Las dificultades fiscales ponen a regiones y municipios del mundo desarrollado al borde de la quiebra

En los últimos 12 meses, tres Estados federados de Alemania han aprobado planes de emergencia para rescatar a buena parte de sus municipios de una quiebra segura. El servicio de la deuda de regiones y municipios en Francia alcanzará en 2011 niveles sin precedentes. Grecia se ha visto forzada a reducir el número de municipios a un tercio y el Estado de Illinois, en EE UU, tiene un riesgo de quiebra mayor que el que presenta la economía vietnamita, según el coste de los seguros contra el impago de la deuda (CDS).

La crisis financiera internacional, que comenzó en 2007 con el estallido de la burbuja inmobiliaria en EE UU, que se tradujo después en una crisis bancaria y que luego derivó en los problemas con la deuda soberana, ha entrado de lleno en una nueva etapa, la de las dificultades fiscales de regiones y municipios en el mundo desarrollado, que se ven incapaces de prestar los servicios que venían prestando y que tienen que pensar nuevas fórmulas para aumentar ingresos y reducir gastos si quieren evitar la quiebra.

Grecia ha reducido el número de Ayuntamientos a menos de un tercio

Los números rojos afectan más a las regiones de países desarrollados

Para las CCAA, el mercado está cerrado desde el pasado mes de abril

Fitch cree que los tipos de interés son demasiado altos para volver a emitir

En Alemania, tres Estados han aprobado planes de rescate municipales

Los bancos regionales, riesgo latente para las finanzas germanas

La calificación de la deuda de Nápoles está a un escalón del nivel 'basura'

"Es un problema que tiene un perfil mucho más negativo entre los países industrializados que entre los emergentes porque la evolución del crecimiento económico también ha seguido sendas muy diferenciadas entre estos grupos", explica Fernando Mayorga, jefe global del área de finanzas públicas internacionales de la agencia de calificación Fitch.

La financiación de regiones y municipios está muy ligada a las transferencias de capital desde los Estados soberanos y a la fiscalidad sobre la compra y venta de viviendas. De ahí que tras el colapso del sector inmobiliario y los planes de austeridad puestos en marcha por los Gobiernos nacionales, los ingresos de regiones y Ayuntamientos se hayan desplomado de forma dramática. En sus perspectivas para los Gobiernos subnacionales, Fitch prevé un nuevo descenso de los ingresos en 2011 debido al fuerte intervalo que existe entre la caída de la actividad y su impacto sobre los impuestos.

Lo peor es que los Estados soberanos no están precisamente en las mejores condiciones para ayudar a regiones y ayuntamientos. "Como consecuencia de las acuciantes presiones fiscales sobre los Gobiernos, que tienen que lidiar simultáneamente con los costes masivos y sin precedentes de los rescates bancarios, las medidas de estímulo y el aumento del desempleo en un contexto de colapso de los ingresos, las regiones van a tener que apañárselas por sí mismas en estos tiempos de crisis", advierte en un trabajo el profesor Andrés Rodríguez-Pose, del departamento de Geografía y Medio Ambiente de la London School of Economics.

El primer paso, sin duda, es recortar gastos, y de la manera que sea posible. Las autoridades griegas se han visto forzadas a introducir cambios muy profundos en el modelo de organización del Estado, como parte de las reformas estructurales comprometidas en su plan de rescate financiero internacional. El proyecto Kallikratis ha reducido el número de municipios de 1.034 a 325; los organismos municipales han pasado de 6.000 a 2.000, se han creado 13 subregiones que sustituyen a las 76 prefecturas establecidas anteriormente y 7 nuevas administraciones estatales que han sustituido a las 13 regiones que hasta ahora dibujaban el mapa griego. En España no faltan quienes demandan la desaparición de las obsoletas diputaciones provinciales, dada la actual configuración del Estado de las autonomías.

Independientemente de la necesidad o no que tuviera el Estado griego de acometer una modernización de su modelo de organización y de lo que Grecia pueda ahora permitirse financiar, una de las consecuencias de la crisis internacional es el recobrado protagonismo del Estado. "La implementación en todo el mundo de poderosos planes de estímulo dirigidos a reactivar el crecimiento ha revitalizado el papel del Estado como un jugador directo en el desarrollo local y regional", apunta Rodríguez-Pose.

En España, los problemas fiscales de comunidades autónomas y ayuntamientos están al cabo de la calle. El Banco de España anunció la semana pasada que, por primera vez, la deuda conjunta de las comunidades autónomas había superado el 10,2% del PIB, hasta situarse a finales del tercer trimestre en 107.624 millones de euros. Lo peor es que, en un momento de necesidades de financiación tan elevadas entre las regiones, los mercados de capitales están completamente cerrados para las autonomías desde el pasado mes de abril.

"El primer trimestre del año fue muy activo en cuanto a emisiones de deuda por parte de la mayoría de las autonomías. Pero a partir de entonces la financiación por esta vía se cerró y obligó a las comunidades a recurrir al crédito bancario y a colocaciones privadas de deuda. De ahí algunas iniciativas, como la de Cataluña, de lanzar el bono minorista. Es una forma de financiación muy cara, que permite cubrir necesidades puntuales de financiación pero que no se puede mantener por mucho tiempo", apunta Myriam Fernández de Heredia, directora de Standard & Poor's para Estados Soberanos y Finanzas Públicas Internacionales en Europa, Oriente Próximo y África.

Hasta ahora las comunidades autónomas cubrían aproximadamente la mitad de sus necesidades de financiación acudiendo al mercado de capitales -en España solo el Ayuntamiento de Madrid acude al mercado a colocar algunas emisiones de deuda entre los consistorios-. Los inversores internacionales, en primer lugar, seguidos, por este orden, por bancos y cajas nacionales eran los principales destinatarios de la deuda autonómica, pero con la pérdida de confianza en los Estados periféricos europeos, este segmento del mercado ha dejado de ser atractivo. "La deuda de las comunidades autónomas es poco líquida, no se mueve bien en el mercado secundario, a diferencia de la deuda soberana. Eso explica por qué el mercado está cerrado para las regiones, aunque buena parte de las líneas de crédito que tienen abiertas con el sector financiero ya se han renovado de cara al próximo ejercicio", aclara Fernández de Heredia. "Tampoco es atractivo para las autonomías", precisa Fernando Mayorga, "porque el tipo de interés que iba a exigir el mercado iba a ser tan alto que tenían que buscar alternativas". Fitch calcula que la deuda agregada aumentará en 2011 "al menos un 10%" para cubrir los déficits presupuestarios.

El mercado no está cerrado para todos. Los Estados federados alemanes son los más activos emisores a nivel subnacional en Europa y acaparan el 75,8% de las emisiones en esa categoría realizadas hasta finales de noviembre en Europa. "Tienen casi consideración de Estado soberano, por volumen y por la confianza que despierta su deuda", apunta Fernández de Heredia. Solo que en Alemania los mayores problemas se están produciendo a nivel municipal. Tal es la situación de emergencia que el Estado central ha creado una comisión para analizar la situación de las finanzas municipales (Gemeindefinanzkommission) con el objetivo de abordar los cambios estructurales necesarios para resolver definitivamente ese déficit de financiación.

Los Estados de Sajonia-Anhalt, Baja Sajonia y Renania-Palatinado han aprobado a lo largo de este año planes de emergencia para dotar de fondos extraordinarios a un considerable número de ayuntamientos. Y pueden ser más. Franz Zipfel, economista de Deutsche Bank Research, apunta que otros dos Estados, Hesse y Renania del Norte-Westfalia, están a punto de hacer lo mismo en los próximos meses. "Un incremento constante de los gastos sociales, aproximadamente unos 42.000 millones de euros en 2010, es el principal responsable de esta calamitosa situación presupuestaria", asevera Zipfel en un reciente informe sobre la situación fiscal de los ayuntamientos.

La situación es especialmente grave en la región de Sarre, donde la deuda por habitante ronda ya los 1.450 euros, seguida de Renania-Palatinado, con 1.100 euros, y Renania del Norte-Westfalia, con 1.000 euros por habitante. Los distintos länder han aprobado transferencias a modo de anticipo a los municipios para ayudarles a lidiar con la caída de ingresos, un mecanismo que se supone que tiene carácter temporal pero que en muchos casos se ha convertido ya en un elemento estructural de su financiación. El 95% de las medidas de emergencia se han adoptado en los Estados de Alemania occidental, con mayores niveles de gasto que los Estados de la antigua Alemania del Este.

El propio autor califica estas medidas como un rescate financiero de facto de los ayuntamientos, lo que no deja de ser irónico si tenemos en cuenta las reticencias que ha mostrado el Gobierno alemán a los rescates de Grecia e Irlanda en la crisis de deuda soberana en Europa. Pero Zipfel aclara: "La integración fiscal entre los tres niveles de gobierno en Alemania es completamente diferente de lo que sucede en Europa, tanto a nivel institucional como en la práctica. Aunque el Gobierno federal, los Estados y los Ayuntamientos son independientes en cuanto a sus presupuestos, la actual integración fiscal garantiza la transferencia de recursos fiscales de forma vertical y horizontal -entre los propios Estados o entre los propios municipios- gracias al acuerdo nacional de soporte mutuo".

Ese acuerdo de soporte mutuo ha provocado que solo hasta finales de septiembre la deuda de los länder hubiera crecido un 4,9% respecto al mismo periodo de 2009. Pero esa no es la única amenaza para las cuentas de los Estados federales. Las dificultades financieras por las que atraviesan buena parte de los bancos regionales (Landesbanks) pueden suponer un lastre añadido para las finanzas regionales. Según datos de Fitch, solo en 2009 los Estados de Baviera, Baden-Wurttemberg, Hamburgo y Schleswig-Holstein inyectaron unos 18.000 millones en sus bancos regionales y eso después de que el año anterior el Estado central se hiciera cargo de los activos considerados tóxicos a través de un banco malo. No todos los Estados y municipios tienen contabilizadas en sus cuentas esas transferencias de capital, así que no es de extrañar que "los landesbanks todavía supongan una seria amenaza" para los presupuestos federales, reconoce Mayorga.

En una situación menos difícil a corto plazo, pero con alto potencial de riesgo ante el futuro, se encuentran las regiones francesas. Apenas dos regiones -entre ellas la de Illê de France, que incluye a la capital, París- acuden al mercado de capitales para financiar sus deudas, por lo que dispara su dependencia de las transferencias procedentes del Gobierno central. Asimismo, el Gobierno ha reformado el modelo de ingresos y ha eliminado un impuesto sobre la actividad empresarial que era decisivo para las arcas regionales y locales. "Sin embargo, Fitch considera que la reducción del dinamismo y la flexibilidad en los ingresos puede suponer un incentivo para contener el crecimiento del gasto y racionalizar el consumo", apunta optimista la agencia de calificación.

Italia ofrece mejores perspectivas ante 2011, dada su escasa dependencia del capital exterior y la relativamente moderada deuda de regiones y municipios. Aunque casos como el de Nápoles suponen claramente la excepción. La calificación crediticia de la deuda de la histórica ciudad del sur de Italia está a apenas un nivel de ser considerada bono basura. Si hace 2.000 años la vecina Pompeya era un modelo de Administración pública, hoy Nápoles se caracteriza por su bajo nivel de recaudación de impuestos, entre los menores de Europa, lo que se deja sentir en el fuerte deterioro de los servicios públicos que presta el Ayuntamiento. Lo peor es que, según un informe de Standard & Poor's, aproximadamente un 30% de las deudas que la ciudad tiene pendiente de cobro son de difícil recuperación, dado que algunas facturas pueden haber expirado, algo similar a los considerados créditos de dudoso pago de la banca.

Con las débiles previsiones de crecimiento que se observan, al menos a este lado del Atlántico, no queda mucho más margen que ajustarse el cinturón. "Lo bueno es que hoy hay conciencia de la necesidad de llevar a cabo una consolidación fiscal", asegura la analista de S&P Myriam Fernández de Heredia.

La crisis, asegura Fernando Mayorga de Fitch, ha demostrado que es imprescindible la moderación en el gasto como medida estructural "y que si los ingresos crecen al 15%, los gastos no pueden hacerlo al mismo ritmo porque no es sostenible a medio plazo", que es lo que ha pasado en estos años de bonanza.

Bien es cierto que esa estrategia no puede sino agudizar el impacto negativo que ya están reflejando sobre el crecimiento los planes de austeridad nacionales. Pero hoy por hoy esa parece la única vía para desactivar la gravedad de la nueva amenaza financiera que asoma en el horizonte.

El alcance de la crisis regional y local no es comparable, al menos por ahora, al que todavía subyace de la crisis de deuda soberana europea, pero la recuperación económica difícilmente se asentará si no se resuelven los problemas estructurales de financiación a este nivel.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Domingo, 26 de diciembre de 2010