Dilema en las pensiones privadas latinoamericanas

La mitad de los 20 países latinoamericanos tiene hoy sistemas de pensiones de capitalización individual y administración privada, que sustituyeron de manera total o parcial al sistema público de reparto. Comenzando en Chile en 1981, la región fue pionera mundial en "reformas estructurales" privatizadoras que, si bien tuvieron algunos aciertos, adolecieron de serias fallas en el diseño inicial o en su desempeño posterior, las cuales requirieron correcciones puntuales en varios países. Pero el año pasado dos de ellos fueron más lejos, con "re-reformas" diametralmente opuestas: Chile implantó el pasado julio una transformación comprensiva que mantuvo el sistema actual pero resolvió o alivió algunos de sus problemas y mejoró otros aspectos, mientras que en diciembre Argentina eliminó el sistema privado y forzó el traspaso de 9,5 millones de sus asegurados y el fondo acumulado de 23.000 millones de euros (más 3.500 millones de euros en futuras contribuciones anuales) al sistema público de reparto antes de la ley, 2,1 millones de asegurados habían optado voluntariamente por el traspaso pero el 72% decidieron quedarse en el sistema privado. Los otros ocho países (Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Perú, República Dominicana y Uruguay) probablemente seguirán una de estas dos vías; los otros diez mantienen sistemas públicos de reparto. ¿Cuál de los dos modelos de re-reforma es mejor?

Los sistemas privados de pensiones en América Latina están abocados a su reforma o a su supresión

Dos modelos muy distintos, el chileno y el argentino, inspiran los cambios en los sistemas de previsión

Cada país ha de abordar la "re-reforma" de la manera más adecuada según sus características y necesidades propias, pero debería ser precedida de un diálogo social que incluya a los trabajadores, pensionados y otros actores clave, y que promueva los principios internacionales de seguridad social de la OIT: universalidad, trato igual, solidaridad social, equidad de género, suficiencia de las prestaciones, regulación y supervisión públicas, gastos administrativos moderados, participación social en la gestión y sustentabilidad financiera-actuarial a largo plazo que garantice las pensiones futuras.

Los sistemas privados generaron una importante acumulación de capital en las cuentas individuales, alcanzando el 64% del PIB en Chile pero sólo el 12% en Argentina, y mejoraron algunos aspectos de eficiencia. Pero en ambos países sus fallas superaron las ventajas: caída en la cobertura de la fuerza laboral; bajísima afiliación voluntaria de trabajadores independientes en Chile (aunque obligatoria en Argentina); pensiones asistenciales para los pobres pero restringidas por lista de espera y disponibilidad de recursos fiscales; parte de los asegurados sin derecho a recibir ni la pensión mínima (por no tener los 20 o 35 años de contribución requeridos) ni la asistencial (por no cumplir los requisitos de la prueba de ingreso); desigualdad de trato porque las fuerzas armadas fueron excluidas de la reforma y mantienen programas separados con pensiones superiores mayormente financiadas por el fisco (también parte de los funcionarios provinciales argentinos); carencia de solidaridad ya que las pensiones mínimas y asistenciales son enteramente sufragadas por el Estado; inequidad por género, como una cobertura de la mujer inferior a la del hombre, agravada por la acentuación de dicha inequidad por el sistema privado (pensiones inferiores en parte porque la reforma inicial aumentó los años de contribución requeridos para la pensión mínima); atomización de las funciones de regulación y supervisión de todo el sistema; costos administrativos altos y estancados; ausencia de participación de trabajadores en la gestión de las administradoras a pesar de ser ellos los dueños de los fondos de pensiones; serio incumplimiento en el pago de contribuciones (mayor en Argentina que en Chile), y altos costos de transición (5% del PIB en Chile).

La "re-reforma" chilena de la presidenta Bachelet fue precedida de un amplio diálogo social cuyas recomendaciones se incorporaron en la ley, resolvió o mejoró varias de las fallas explicadas, y promueve los principios de seguridad social. Extiende la cobertura al disponer la obligatoriedad legal gradual e incentivos para incorporar a los independientes, también abre la afiliación voluntaria a los que no desempeñan actividad remunerada y otorga un subsidio fiscal a los trabajadores jóvenes. Mejora la solidaridad mediante el otorgamiento estatal de una pensión básica solidaria universal a los pobres y grupos de más bajo ingreso, sin lista de espera ni limitantes fiscales, y resuelve la previa falta de protección a los afiliados que no calificaban a una pensión mínima ni a una asistencial. Asimismo mejora las pensiones existentes con un aporte fiscal a la pensión contributiva de los grupos de menor ingreso, aporte que disminuye según crece la pensión y se extingue cuando excede un tope. Mitiga la equidad de género concediendo a todas las madres un bono de maternidad por cada hijo nacido vivo, y el 60% del total de los beneficiarios de la nueva pensión básica son mujeres. También integra en una sola superintendencia la fiscalización de todas las pensiones y refuerza la regulación del sistema, instituye una comisión de usuarios para el monitoreo de la reforma, estimula la competencia e introduce mecanismos para reducir el costo administrativo, crea una entidad para facilitar la tramitación de los nuevos beneficios, informar a los beneficiarios y promover la educación previsional. Por último, promueve la contribución voluntaria de los empleadores a través de un ahorro voluntario, con pago diferido del impuesto a la renta, y sienta una base financiera sólida para la re-reforma con proyecciones fiscales hasta 2025 y evaluaciones actuariales anuales.

En Argentina, a raíz de la crisis de 2001, hubo un amplio debate sobre el sistema previsional, pero sus lineamientos no fueron incorporados por la presidenta Fernández a su "re-reforma", la cual no es comprensiva, adolece de escasa regulación y vacíos legales, y es más débil en el cumplimiento de los principios de la seguridad social que la reforma chilena. No introduce incentivos para aumentar la muy baja cobertura, ni una pensión asistencial para todos los pobres y grupos de menor ingreso. Estipula prestaciones iguales o mejores para los asegurados traspasados al sistema público pero sin determinar cómo se calcularán. No introduce medidas para compensar a la mujer cuando deja el trabajo para criar a los hijos. Encarga la supervisión del sistema a una comisión del Congreso pero sus decisiones no son obligatorias, y no crea mecanismos de participación social en la gestión del sistema. Más aún, somete a riesgo la sustentabilidad financiera del sistema integrado porque traspasó sus recursos a un "fondo de garantía" administrado por una entidad pública legalmente autónoma, pero sin regulación de las inversiones ni cautelas que impidan que dichos recursos sean prestados al Gobierno para cubrir el déficit fiscal y pagar la deuda externa. A pesar de la jugosa inyección financiera a corto y mediano plazo recibida por el Estado, éste probablemente tendrá que hacer transferencias en el largo plazo para financiar las obligaciones futuras de los asegurados del cerrado sistema privado (no se hicieron cálculos actuariales para proyectar los costos). Por último, el traspaso al sistema público de los fondos en las cuentas individuales propiedad de los asegurados, sin el consentimiento de éstos, puede provocar numerosos litigios judiciales a un alto costo fiscal, como sucedió en el pasado.

Ninguna de las dos reformas resuelve el problema de desigualdad de trato al excluir ambas a las fuerzas armadas (en Argentina también a funcionarios provinciales y municipales) que reciben beneficios superiores a los del sistema general, con fuertes subsidios fiscales.

¿Cuál de los dos modelos seguirán los otros ocho países con sistemas privados de pensiones? El Gobierno boliviano ha anunciado que nacionalizará éstos y ya hay dos proyectos legales en discusión. Por el contrario, Uruguay introdujo recientemente cambios al estilo chileno para extender la cobertura, aumentar la competencia, reducir el costo administrativo y otorgar un bono de maternidad. Es probable que Colombia, Costa Rica, México, Perú y República Dominicana adopten este tipo de medidas; es difícil predecir el camino de El Salvador.

La mitad de los países latinoamericanos con sistemas públicos de reparto enfrenta problemas, algunos similares y otros diversos a los de los sistemas privados, tema para un próximo artículo.

Carmelo Mesa-Lago es catedrático de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh (Estados Unidos).