Bilateralidad imposible

La tensión entre simetría y asimetría ha estado presente en el proceso de construcción de la estructura del Estado desde el principio. En el primer anteproyecto de la Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes (BOC) el 5 de enero de 1978, se partía de una estructura del Estado completamente simétrica: había una única vía de acceso a la autonomía, un único procedimiento para la elaboración del Estatuto de Autonomía, una misma arquitectura institucional para todas las comunidades autónomas, un mismo sistema de distribución competencial, un mismo sistema de financiación y, además, un Senado federal integrado por senadores designados por las asambleas legislativas de las diferentes comunidades.

Dicha estructura completamente simétrica sería revisada en los ulteriores pasos del iter constituyente, empezando por la primera revisión del anteproyecto que se publica en el BOC el 17 de abril de 1978. Empieza a contemplarse una estructura asimétrica: las dos vías de acceso a la autonomía, las del 143 y 151 de la Constitución, los dos procedimientos de elaboración del Estatuto según la vía de acceso, la posibilidad de una arquitectura institucional diferente según la vía de acceso y la posible distribución diferenciada de competencias, al menos durante algún tiempo. Desaparece el Senado federal.

En el proceso constituyente se partió, pues, de una estructura del Estado simétrica que se va deslizando hacia una estructura asimétrica, pero sin acabar de imponerla. De ahí que la tensión entre simetría y asimetría se mantuviera una vez aprobada la Constitución en el proceso de interpretación de la misma para construir de manera real y efectiva la estructura del Estado de la democracia española.

Inicialmente se intentó hacer una interpretación asimétrica de la Constitución, haciendo una lectura en clave nacionalista del Título VIII, con lo que se daría un estatus diferente a Cataluña y País Vasco y en menor medida a Galicia respecto de todas las demás regiones. Esta interpretación no sería capaz de superar el obstáculo del referéndum andaluz del 28-F de 1980 y a partir de ese momento se impondría la interpretación simétrica a la que responde el Estado autonómico realmente existente.

Esta interpretación simétrica se ha consolidado y nadie se atreve a ponerla en cuestión de manera frontal. Pero ello no quiere decir que haya sido aceptada de buen grado en todas las nacionalidades y regiones que integran España. Si nadie se atreve a poner en cuestión que todas las comunidades autónomas tienen que ejercer el derecho a la autonomía en condiciones de igualdad, esto es, que no deben diferenciarse en su arquitectura institucional o en la distribución de competencias con el Estado y entre ellas, no ocurre lo mismo en lo que a la financiación se refiere. De forma subrepticia, a través del debate de la financiación se está intentando abrir de nuevo la puerta de la asimetría, de tal manera que se acaben imponiendo diferencias entre unas comunidades autónomas y otras.

Ya no se habla de asimetría. Ahora se habla de bilateralidad. No se pretende tener un estatus distinto para el ejercicio del derecho a la autonomía, pero sí negociar directamente de tú a tú con el Estado la financiación, saliéndose de la negociación multilateral de la misma en el Consejo de Política Fiscal y Financiera previsto en la LOFCA.

Creo que las posibilidades de que la bilateralidad prospere son menores que las que tuvo la asimetría. El nuevo modelo de financiación se tendrá que definir en el Consejo de Política Fiscal y Financiera y no podrá ser pactado bilateralmente. No hay Gobierno de la nación que pueda sobrevivir a una negociación bilateral en un punto como éste. A UCD la parcialidad territorial en la interpretación de la Constitución la hizo desaparecer. Eso vale para cualquier partido de Gobierno de España.