Confederación para Kosovo

A Kosovo se le acaba el tiempo. Si no se logra un acuerdo respaldado por Naciones Unidas de aquí a principios de diciembre, es muy probable que la mayoría albanesa de la provincia declare de forma unilateral la independencia, una medida que Estados Unidos ha anunciado que tal vez pueda apoyar.

Sería una decisión desastrosa. Rusia se enfurecería, porque tiene miedo a que la secesión de Kosovo -al margen de que la comunidad internacional la reconozca o no- pueda animar a otros movimientos separatistas en el antiguo imperio soviético. La oposición de Serbia es incluso más enérgica. Dusan Prorokovic, secretario de Estado de Serbia para Kosovo, ha dicho que su país estaría quizá dispuesto a emplear la fuerza para conservar su soberanía. E incluso si el Gobierno de Belgrado tiene dudas, los grupos ultranacionalistas podrían empujar al primer ministro, Vojislav Kostunica, a enviar tropas: la presencia actual de la ONU en Kosovo es muy escasa (sólo 40 "observadores militares" y 2.116 policías), pero la llegada de 15.000 soldados de la OTAN puede hacer que cualquier choque armado sea muy peligroso.

Después de ocho años de Administración internacional, la mayoría albanesa de Kosovo ha conocido lo que es la libertad y está deseando ser plenamente independiente. Pero Serbia asegura que la provincia es una parte fundamental de su tradición histórica y cultural, y la población serbia no aceptaría la independencia, porque hace tiempo que está viendo con desolación cómo se desintegra la Gran Serbia, en un proceso cuya etapa más reciente fue la secesión de Montenegro. Serbia sólo está dispuesta a conceder a Kosovo una "autonomía mejorada" y cierta capacidad de firmar acuerdos internacionales.

Sin embargo, aunque ahora las dos partes parecen irreconciliables, no es demasiado tarde para alcanzar un compromiso. Pero eso sólo será posible si se resucita -y se pone al día- una vieja institución de la comunidad internacional: la Confederación de Estados.

Una resolución vinculante del Consejo de Seguridad de la ONU podría conceder a Kosovo autoridad total y exclusiva sobre sus ciudadanos y su territorio, así como una capacidad limitada en el escenario internacional. Podría autorizársele a firmar tratados comerciales y otros acuerdos que afecten a las personas (por ejemplo, sobre admisión y circulación de extranjeros, extradición, etcétera), además de darle derecho a pedir el ingreso en la ONU (que no necesita plena soberanía ni independencia).

De esa forma, Kosovo podría disponer de ciertos símbolos del Estado. Sin embargo, habría un órgano decisorio, formado por delegados de Kosovo, Serbia y la Unión Europea, que tendría plena autoridad en los asuntos de política exterior (por ejemplo, las alianzas y las relaciones con las instituciones económicas internacionales), defensa, fronteras (en caso de que Kosovo quisiera unirse con Albania) y el trato a la minoría serbia de la provincia. Es decir, Kosovo y Serbia serían dos sujetos internacionales independientes, pero unidos en una confederación que dependería de un órgano decisorio común.

Por supuesto, dicha confederación sería asimétrica, porque la soberanía del Gobierno serbio sobre el resto del país permanecería intacta y sería ilimitada, mientras que la "soberanía" del Gobierno kosovar sobre la provincia tendría restricciones. Para evitar que una de las dos partes tuviera ventaja e impusiera decisiones arbitrarias, el órgano decisorio común debería tener cuatro representantes serbios, dos representantes kosovares y tres representantes de la Unión Europea, de tal modo que las dos partes necesitaran contar siempre con el voto de los delegados europeos. Además, la UE debería crear una fuerza militar pequeña pero eficaz (por ejemplo, unos 5.000 soldados) para respaldar las decisiones del órgano común.

Como con cualquier compromiso, las dos partes saldrían ganando y perdiendo a la vez con este acuerdo. Serbia salvaría las apariencias y seguiría teniendo voz en asuntos importantes relacionados con Kosovo, incluido el trato a la minoría serbia. A su vez, Kosovo obtendría una independencia limitada y pasaría de ser una provincia de un Estado soberano a tener condición de sujeto internacional capaz de suscribir ciertos acuerdos con otros Estados e incluso incorporarse a la ONU.

La Unión Europea también se beneficiaría, al contribuir a estabilizar una zona muy volátil. Después, la UE seguiría vigilando la situación para impedir cualquier disputa susceptible de degenerar en violencia.

Una última ventaja de esta solución es que sería provisional. Históricamente, las confederaciones, tarde o temprano, se convierten en federaciones (como ocurrió en Estados Unidos, Alemania y Suiza) o, empujadas por fuerzas centrífugas, se dividen (como en la República Árabe Unida, creada en 1958, que tres años después se dividió entre Egipto y Siria).

La confederación que propongo sería, pues, una etapa intermedia (que tendría entre cinco y diez años de duración), al final de la cual Kosovo, seguramente, obtendría su plena independencia. Esta manera de retrasar la solución definitiva proporcionaría tiempo suficiente para comprobar las perspectivas de que Kosovo se integre en la Unión Europea y, por tanto, compartir la "autoridad soberana" con otros Estados independientes, lo cual serviría quizá para desinflar las exigencias nacionalistas desmesuradas de los kosovares.

Antonio Cassese fue el primer presidente del Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) y es profesor de derecho en la Universidad de Florencia. © Project Syndicate en colaboración con La Repubblica, 2007. Traducción de M. L. Rodríguez Tapia.