¿Para qué sirve la ONU?

Con 192 miembros y un mandato que lo abarca todo, desde la seguridad hasta los refugiados, pasando por la salud pública, Naciones Unidas es la única organización global del mundo. Pero los sondeos realizados en Estados Unidos muestran que dos tercios de sus ciudadanos opinan que la ONU hace mal su trabajo. Otros muchos culpan a la ONU por no haber sabido resolver los innumerables problemas de Oriente Próximo.

Sin embargo, esas opiniones reflejan un desconocimiento de lo que es verdaderamente la ONU. Más que un actor independiente en la política mundial, la ONU es un instrumento de sus Estados miembros.

Es cierto que el secretario general, Ban Ki-Moon, tiene capacidad de pronunciar discursos, convocar reuniones y proponer acciones, pero su papel es más de secretario que de general. Equiparado en ocasiones a un Papa laico, el secretario general de la ONU puede emplear la persuasión, pero no tiene poder económico ni militar. La única fuerza con la que cuenta la ONU es la que le prestan los Estados miembros a base de mucho pedir y rogar. Y, cuando los Estados no pueden ponerse de acuerdo en una forma concreta de actuar, es difícil que la organización pueda hacer algo.

El coste total del sistema de la ONU es de aproximadamente 20.000 millones de dólares (poco más de 14.000 millones de euros), menos que las primas anuales que se pagan en un buen año en Wall Street. De esa suma, la secretaría en Nueva York absorbe sólo el 10%. Algunas universidades tienen presupuestos mayores.

Otros 7.000 millones de dólares se dedican a mantener las fuerzas de paz de la ONU en lugares como Congo, Líbano, Haití y los Balcanes. El resto -más de la mitad- lo utilizan los organismos especializados de la ONU repartidos por el mundo y que desempeñan un papel importante en la organización del comercio mundial, el desarrollo, la salud y la ayuda humanitaria.

Por ejemplo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados contribuye a aliviar los problemas de las personas desplazadas, el Programa Mundial de Alimentos socorre a niños malnutridos y la Organización Mundial de la Salud sostiene los sistemas de información sobre salud pública que son cruciales para hacer frente a la amenaza de pandemias como la gripe asiática. La ONU no dispone de los recursos necesarios para resolver problemas en áreas nuevas como el sida o el cambio climático, pero sí puede empujar a los gobiernos para que actúen. Incluso en el campo de la seguridad, la ONU conserva un papel importante. El concepto original de seguridad colectiva ideado en 1945, según el cual los Estados estarían dispuestos a aliarse para disuadir y castigar a los agresores, fracasó por el enfrentamiento entre la Unión Soviética y Occidente durante la guerra fría.

Hubo un breve periodo, después de que en 1991 se formase una amplia coalición de países que obligó a Sadam Husein a salir de Kuwait, en el que pareció que ese viejo concepto original de la seguridad colectiva iba a convertirse en "el nuevo orden mundial". Pero las esperanzas pronto se vieron frustradas. La ONU no logró alcanzar el consenso ni sobre Kosovo en 1999 ni a propósito de Irak en 2003.

Los escépticos llegaron a la conclusión de que la ONU se había vuelto irrelevante en materia de seguridad. Sin embargo, en 2006, cuando Israel y Hezbolá se enfrentaron en Líbano y la lucha acabó en punto muerto, los Estados miembros se mostraron más que dispuestos a establecer una fuerza de paz de la organización.

Lo irónico es que las labores de paz no figuraban de forma específica en la carta fundacional. Se las inventaron el segundo secretario general, Dag Hammarskjold, y el ministro de Exteriores canadiense, Lester Pearson, cuando Gran Bretaña y Francia invadieron Egipto en la crisis de Suez de 1956. Desde entonces, las fuerzas de paz de la ONU se han desplegado en más de 60 ocasiones. En la actualidad hay aproximadamente 100.000 soldados de diversos países que portan los cascos azules de la ONU en todo el mundo. El mantenimiento de la paz ha tenido sus altibajos. En los años noventa, Bosnia y Ruanda fueron sendos fracasos, y el entonces secretario general, Kofi Annan, propuso una serie de reformas para hacer frente al genocidio y los asesinatos de masas.

En septiembre de 2005, la Asamblea General de la ONU aceptó la existencia de una "responsabilidad de proteger" a las poblaciones vulnerables. En otras palabras, los gobiernos no podían seguir tratando a sus ciudadanos como les pareciera bien.

Asimismo se creó una nueva Comisión de Consolidación de la Paz, cuyo fin es coordinar acciones que puedan ayudar a evitar la repetición de actos de genocidio. La ONU resultó fundamental en Timor Oriental durante la transición a la independencia, y hoy está elaborando planes para Burundi y Sierra Leona. En el Congo, las fuerzas de paz no han podido acabar del todo con la violencia, pero sí han ayudado a salvar vidas. El caso actual más delicado es el de la región de Darfur, en Sudán, donde se llevan a cabo esfuerzos diplomáticos para establecer una fuerza conjunta de paz de la ONU y la Unión Africana. En la atmósfera política envenenada que asedia a la ONU desde la guerra de Irak, no es extraño que el desencanto esté extendido. Ban Ki-Moon tiene una tarea difícil por delante. Pero es probable que, en vez de dudar sobre la ONU, los Estados se den cuenta de que necesitan un instrumento mundial de ese tipo, con su poder inigualable de convocatoria y legitimación. Aunque el sistema de la ONU no es perfecto, ni mucho menos, el mundo sería un lugar más pobre y caótico sin la organización.

© Project Syndicate, 2007.

Joseph S. Nye, Jr. es profesor en Harvard. Traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.