¿Se venden embajadas?

A comienzos del siglo XV, como nos cuenta el gran historiador Garrett Mattingly en su libro Renaissance Diplomacy, los Gobiernos adoptaron la costumbre de enviar una misión permanente -un embajador- a los países con los que mantenían relaciones pacíficas. A su vez, dichos países enviaban también una misión permanente a la corte de St. James (Londres), o a la Puerta Sublime (Constantinopla), o a donde fuera. Así nació el sistema moderno de la diplomacia internacional.

Los embajadores contribuyen a engrasar el mecanismo de las relaciones entre unas naciones-Estado irritables y orgullosas. Su labor consiste en explicar la postura de su país al Gobierno anfitrión y la de este último a sus propios jefes. No es nunca una tarea fácil; muchos embajadores han sido objeto de acusaciones patrioteras de malvender a su país y no emplear un lenguaje suficientemente enérgico.

Pese a todo, en general, los embajadores cumplen bien sus funciones. Hay ciertos países -Francia, Gran Bretaña, Rusia y China entre las grandes potencias, Singapur, Nueva Zelanda y Austria entre los países pequeños- que cuentan con toda una cohorte de representantes exteriores muy competentes. Hace poco, durante una comida en Buenos Aires, me impresionó enormemente la conversación que mantuve con una docena de altos funcionarios, casi todos antiguos o futuros embajadores argentinos y todos ellos de enorme talento.

Un buen embajador es un bien muy valioso para un país. Mientras buscaba un ejemplo de lo que quiero decir, topé con el nombre de sir Jeremy Greenstock, que trabajó en Arabia Saudí, Dubai, París y Washington, luego fue representante permanente del Reino Unido en la ONU y al final -después de 35 años en el servicio diplomático- máximo representante del Gobierno británico adscrito a la autoridad de Irak.

El hecho de que, con posterioridad, sir Jeremy haya escrito un relato mordaz de todo lo ocurrido en Irak (y cuya publicación ha prohibido el Gobierno de Su Majestad) no tiene nada que ver con el objeto de este artículo. Lo importante es que casi todos los Estados envían a profesionales experimentados y bien preparados a otros países para hacerse cargo de lo que, al fin y al cabo, es una labor de profesional.

¿Y qué hay de Estados Unidos, el país con el que todos los Gobiernos, les guste o no, tienen que tratar? El servicio exterior de Estados Unidos tiene una larga y noble tradición y, por consiguiente, cuenta con su propia cohorte de diplomáticos experimentados, bien versados en lenguas y culturas de otros países.

Pero, al mismo tiempo, existe otra tradición, derivada de los inmensos poderes que tienen los presidentes: la Casa Blanca nombra a todos los embajadores y no está obligada a contar exclusivamente con los diplomáticos de carrera. (Otra peculiaridad es que, cuando dimite un presidente, dimiten asimismo todos los embajadores, con el consiguiente trastorno. Imaginemos qué pasaría si todos los generales y almirantes también tuvieran que dimitir).

Es lógico que el presidente de EE UU tenga derecho a nombrar de vez en cuando a alguien que no es diplomático para una Embajada concreta, cuando dicho nombramiento puede ayudar a impulsar las relaciones bilaterales.

La decisión del presidente Carter de enviar a Tokio a Mike Mansfield, que había sido senador durante más de 10 años, en un momento de tensas relaciones entre Estados Unidos y Japón, fue una medida inteligente. Los nombramientos que hizo el presidente Clinton para ocupar la Embajada en París, primero con una persona políticamente tan señalada como Pamela Harriman (viuda del gran estadista norteamericano W. Averell Harriman) y después con el hábil banquero neoyorquino Felix Rohatyn, fueron muy inteligentes y ayudaron a suavizar las relaciones con Francia, entre otras cosas porque ambos hablaban francés. Y a un embajador que es amigo del presidente siempre le costará menos llamar directamente a la Casa Blanca y decir: "George, tenemos un problema...". En los casos citados, esos nombramientos querían indicar que las relaciones de Estados Unidos con Japón y Francia eran especiales, lo cual es indudablemente cierto.Ahora bien, ¿qué ocurre cuando esa práctica ya no es algo ocasional, sino que se vuelve habitual? ¿Qué ocurre cuando hay docenas de nombramientos así, decididos no por las cualidades concretas de los designados, sino porque han hecho grandes contribuciones a las campañas electorales del presidente? ¿Qué ocurre cuando saben poco o nada del país al que se les destina?

¿Y qué ocurre, por último, cuando el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, que en teoría debe confirmar todos los nombramientos de embajadores, no puede intervenir debido a un mecanismo llamado "nombramiento en vacaciones", que permite que la Casa Blanca designe un puesto mientras el Congreso está en periodo de descanso?

Esta pregunta viene a cuento de la disputa entre la Casa Blanca y varios demócratas importantes en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado después de que el presidente Bush haya nombrado a Sam Fox, un destacado hombre de negocios y contribuyente republicano de Missouri, como embajador de Estados Unidos en Bélgica.

El caso de Fox, en realidad, plantea dos dudas distintas sobre la costumbre de hacer nombramientos políticos para ocupar las embajadas de Estados Unidos en el extranjero. La primera es sobre el peligro de que las disputas partidistas puedan bloquear o, por lo menos, dificultar el proceso. Algunos senadores demócratas se habían opuesto a la designación de Fox porque, en su día, contribuyó a la campaña de varios veteranos y antiguos prisioneros de la guerra de Vietnam contra John Kerry. Al principio, la Casa Blanca retrocedió, pero luego decidió ejercer su histórico privilegio de hacer un nombramiento durante las vacaciones.

Según The Kansas Star, el nuevo embajador está aguardando sus instrucciones para cruzar el Atlántico. Ni que decir tiene que este tipo de nombramientos en vacaciones molesta a los senadores de los dos partidos, que sienten que es una forma de eludir su competencia constitucional en materia de asuntos exteriores mediante una maniobra discutible del Poder Ejecutivo. El ejemplo más conocido en los últimos años ha sido el de John Bolton como embajador estadounidense ante Naciones Unidas. No fue un nombramiento afortunado, y el Senado se apresuró a tomarse la revancha.

En segundo lugar, y también de acuerdo con The Kansas City Star, está el curioso dato de que Fox es, al menos, el número 43 (!) de los actuales embajadores no de carrera que se ha visto recompensado por sus contribuciones financieras a las arcas del Partido Republicano. Es más, el Star se dedica a ofrecer con todo detalle las cantidades donadas al partido por los actuales embajadores en Italia, Alemania, la Unión Europea, Brasil y otros Estados nada insignificantes.

No cabe duda de que algunos están haciendo un buen trabajo. ¿Pero los 43? ¿Y todos ellos contribuyentes al partido, muchos sin ninguna experiencia diplomática previa? No es extraño que la Asociación Americana del Servicio Exterior (la organización que agrupa a los funcionarios diplomáticos de carrera) se lamente de este último ejemplo. Y es fácil imaginar cómo se reciben tales nombramientos en los países afectados: los Gobiernos extranjeros, en general, envían a Washington a diplomáticos tremendamente experimentados y, a cambio, pueden recibir a empresarios, inversores y magnates inmobiliarios cargados de dinero.

Al final, lo preocupante no son las personas concretas, sino si el Gobierno de Estados Unidos -sea republicano o demócrata- refuerza o debilita su capacidad de convencer a otros países para que vean los problemas internacionales desde nuestro punto de vista cuando da la impresión de que regala las embajadas como premio por las contribuciones al partido. El servicio diplomático es, como el servicio militar o la ayuda exterior, uno de los instrumentos fundamentales de una nación, y por eso se crearon en su momento los embajadores profesionales.

Esta práctica es torpe y, en mi opinión, no muy diplomática. ¿Estados Unidos no puede hacer algo mejor?

Paul Kennedy es titular de la cátedra J. Richardson de Historia y director del Instituto de Estudios sobre Seguridad Internacional en la Universidad de Yale. Traducción de M. L. Rodríguez Tapia. © Tribune Media Services, 2007.