La UE: el trasfondo repetido de los problemas

Hoy, 26 de enero, se celebra en Madrid una reunión ministerial europea de los 18 países que han ratificado la Constitución. Suman ellos 274 millones de habitantes, de los cuales el 15,3% fue convocado a referéndum. Se prepara otra reunión posterior con los Estados que no la han ratificado: 211 millones de habitantes, de los cuales el 96,3% ha sido o podrá ser convocado a referéndum. El objetivo de ambas reuniones es tratar de los problemas del Tratado constitucional. La Unión Europea tiene muchos problemas. Posiblemente, sin embargo, todos pueden reducirse a uno que se repite con diversa variedad de tonalidades. Los ministros que se reúnen lo conocen bien. Saben de la Unión Europea lo que Stravinski sabía de Vivaldi. Que no había compuesto 500 obras sino sólo una, repetida 500 veces.

¿Qué es lo que aquí se repite? El problema repetido es la tensión entre lo común y lo particular. Lo común es la estructura que da respuesta a los problemas por encima de las menores posibilidades que los Estados tienen para resolverlos. Lo particular es la resistencia que los Estados ofrecen a reconocer que lo común es de naturaleza distinta a lo singular pues a pesar de ello quieren conseguirlo con el método de la coincidencia para no perder el control.

Si la Unión Europea nació para hacer de Europa una estructura común para los Estados que la forman, ahora podemos decir que con dicha estructura ha sucedido lo siguiente: ha sido aceptada inicialmente, pero luego se le ha impedido en parte su natural desarrollo. Ha sido creada como estructura única, pero luego se ha ido estableciendo de forma plural. Ha sido construida como estructura de acción pero luego ha sido limitada en su capacidad y montada, en alguna ocasión, sólo como apariencia. Ha sido pensada como común, pero luego ha sido a veces sustituida por una estructura de miembros particulares coincidentes. Examinemos los cuatro casos.

1. Freno al natural desarrollo. Es el caso de la Comisión creada por el Tratado de Roma. La Comisión era el motor que impulsaba a los particulares a seguir adelante en su propósito inicial. De esa forma fue construyendo el mercado interior y vigilando luego, con el euro, la correcta implantación de la moneda de todos. La aceptación de una institución con tales características, sin embargo, no fue querida para actuar de la misma forma en otras competencias. Se hizo la reserva de determinadas materias para ser decididas por los Estados operando de forma intergubernamental.

2. La conversión en estructura plural. La estructura común fue en principio única -la Comisión-, pero luego se ha ido diversificando, quedando formada por órganos distintos. Así, el euro se puso en manos del Banco Central Europeo. La Política Exterior y de Seguridad Común, en las de un Alto Representante. Las cuestiones del medio ambiente, de salud, de seguridad alimentaria y otras tantas, en manos de 26 Agencias y de otras proyectadas. A la Comisión se le han confiado diversos aspectos del tercer pilar.

3. Limitación a la capacidad. Una vez creados desmembradamente, se les han puesto a los órganos comunes obstáculos desde los Estados para moderar su actividad. Al director del Banco Central Europeo se le opone cada vez con más fuerza el llamado Eurogrupo, reunión de los ministros de Economía y Finanzas de los Países del Euro. Al Alto Representante de la PESC se le frena oponiéndole la carencia de medios humanos y económicos. Y, en el caso de los llamados partidos políticos europeos, domina la apariencia. Se habla del Partido Popular Europeo o del Partido Socialista Europeo cuando no tienen programa electoral común, ni líder común, ni listas comunes, ni electores comunes, ni resultados tras las elecciones ofrecidos en común.

4. Conjunción de los particulares. Ha ocurrido con la llamada Estrategia de Lisboa. En lugar de poner el control de la misma en manos de la Comisión para que exigiera a los Estados y les obligara al cumplimiento de los compromisos -como pasó y pasa con el mercado interior o con el euro-, el control queda en manos del Consejo Europeo, que, aunque dedica una de sus reuniones, la de primavera, a esta cuestión, no hace esfuerzos a favor del cumplimiento entre compañeros. Esta situación es valorada por Jürgen Habermas cuando dice: "Los Estados miembros están más lejos que nunca de perseguir un proyecto común".

La Constitución europea estuvo a punto de fracasar a principios de junio de 2003 cuando en la Convención Giscard d'Estaing no llegaba a un acuerdo con los representantes de los gobiernos. Hubo quien la dio por caída cuando Aznar se negó a aceptar el proyecto llegado al Consejo Europeo de diciembre de 2004. Otros la dan ahora por enterrada, tras los referendos negativos de Francia y Holanda. ¿Cuál será la próxima ventolera que la vuelva a hacer tambalear -antes de llegar al final-, si la situación actual se soluciona? Acoplar a 27 es tan difícil que sólo con que uno se separe se va todo al agua como ha hecho Polonia con la energía rusa. Los convencionales no quisieron referéndum en la Unión y ahora toda la Unión tiene que tragarse el referéndum francés como europeo.

Para buscar solidez se organizan las dos reuniones. La de los no referendos (con excepción de España y Luxemburgo) y la de los referendos. El referéndum es algo cada vez más usual. Para las adhesiones de 2004, lo aplicaron nueve Estados de diez. Y para la Constitución, ocho Estados de la Europa de los 12. Francia lo ha impuesto en su Constitución para las ampliaciones con efecto para toda la Unión Europea. Dada la mucha utilización por parte del referéndum por los Estados miembros, tan peligrosa para lo común, ¿por qué no se adelanta a establecerlo la Unión Europea o, probablemente mejor, lo sustituye por las elecciones con partidos políticos europeos? Es preferible sufrir las consecuencias negativas de un referéndum europeo (preparado para construir lo común) que las mismas consecuencias provenientes de un deseo particular. Los grandes intelectuales europeos actuales, Jürgen Habermas, Ulrich Beck, Jean Boudrillard, Borislaw Geremek, etcétera, tienen un espíritu más cercano al de los padres de Europa que los políticos de hoy. Su parecer en esta cuestión es que hay que ir a los ciudadanos. "Un cambio de chip", como observa Vidal-Folch, "que coloque a la ciudadanía encima del Estado, igual que el Renacimiento reemplazó a la divinidad por el hombre como epicentro político". Los ciudadanos deben ser el metademos de la Unión Europea. Lo común es la ciudadanía factor fundamental de legitimidad constitucional. Su puesta en vigor puede hacerse con dos elementos inseparables: el referéndum (o las elecciones con partidos políticos europeos) y la cooperación reforzada. Así por ejemplo, partidos políticos parcialmente comunes. El referéndum de la Unión puede servir para reconducir o moderar, en el conjunto, las exageraciones de algún miembro particular de acuerdo con lo que el Derecho establezca. Algo posible mientras muchos referendos nacionales sigan siendo no vinculantes. Y los países cuyos ciudadanos claramente no quieran, quedarse en un área de menor compromiso.

Santiago Petschen es catedrático de Relaciones Internacionales de la UCM.