La reforma federal en Italia

La reforma de la Constitución italiana para establecer un sistema federal en el país transalpino ha sido debatida en el Parlamento de Roma. Con independencia del futuro que puedan tener las actuales iniciativas del Gobierno de Berlusconi, el Proyecto de esta importante Ley Constitucional de la 14ª Legislatura de la República italiana ofrece especial interés, sobre todo por el diseño federal que parcialmente introduce en la Constitución promulgada el 1 de enero de 1948. Una norma concebida para institucionalizar un Estado regional, que reconocía autonomía política a las regiones, pero que no se institucionalizó inmediatamente, pues con la excepción de cuatro de las cinco regiones a las que la Constitución reconocía un régimen especial (Sicilia, Cerdeña, el Valle de Aosta y el Trentino Alto Adagio) que se constituyeron entre 1946 y 1948, el resto lo hicieron mucho más tarde. Éste fue el caso de la quinta de régimen especial, el Friuli-Venecia Julia, que no lo hizo hasta 1963, una vez solventadas las controversias territoriales con Yugoslavia, por la cuestión de la ciudad de Trieste y de las 15 restantes de régimen común, que tuvieron que esperar a la Ley constitucional de 1968, que reguló la elección de los Consejos Regionales (parlamento), y a la Ley de 1970, referida a la cuestión, siempre esencial, de la hacienda y a la autonomía financiera.

La reforma constitucional que ahora se lleva a cabo supone un cambio importante, al estructurar la República italiana conforme a criterios de carácter federal, aunque como veremos su alcance no significa que, de aprobarse en referéndum, Italia se convierta en un modelo clásico de Estado Federal. Si bien se producen cambios institucionales en relación a la posición institucional del Senado y se acrecientan las competencias de las regiones, la reforma no alcanza a otras instituciones como es el caso, por ejemplo, del Poder Judicial, que sigue siendo único para toda la República.

Como es bien sabido, los proyectos de reforma federal datan de los últimos años y, sobre todo, se han caracterizado por su osadía en el ámbito tributario, un objetivo prioritario de la Liga Norte de Bossi, el singular ministro de la actual coalición de gobierno, encargado de Reforma institucional y Devolución, como así se denomina el ministerio a su cargo. Pues bien, el primer pilar de la reforma viene referido a la organización institucional de la Cámara alta. En efecto, el Senado, que pasa a denominarse Senado federal de la República, ve reducida su composición a 252 senadores electivos (en la actualidad son 315 electivos, más los natos y los vitalicios que se mantienen), que son elegidos sobre la base regional y simultáneamente a la elección de los respectivos Consejos Regionales, que son las asambleas legislativas regionales.

La representación de cada región en la Cámara alta se establece con criterio de proporcionalidad acorde con su población, lo que le diferencia del modelo federal clásico (por ejemplo, Estados Unidos), en el que los territorios disponen de idéntica representación sea cual fuere la población que los integre. Merece especial mención la previsión que establece la reforma según la cual los representantes de las entidades locales también participan en las funciones del Senado, aunque sin derecho de voto, de tal manera que, en cierta forma, ésta deviene una Cámara de representación territorial en el sentido más amplio del término. Por lo que se refiere a las funciones que les están atribuidas al Senado, la reforma modifica el íter legislativo para la aprobación de las leyes, de tal manera que en las materias que forman parte del amplio catálogo de las competencias compartidas entre el Estado y las Regiones (por ejemplo, el comercio exterior, algunos aspectos de la educación, protección de la salud, la ordenación de las comunicaciones, etcétera) prevalece la decisión del Senado en caso de discrepancia con la Cámara de Diputados. Pero este criterio se invierte a favor de la Cámara baja, en los supuestos de competencias exclusivas de Estado.

Por otra parte, en lo que concierne a la función de control al Gobierno, el cambio que propone la reforma es sustancial, puesto que el Ejecutivo italiano ya no habrá de disponer de la confianza parlamentaria del Senado, ya que ésta queda reservada en exclusiva a la Cámara de Diputados. Parece lógico que así sea, puesto que el Senado federal es de extracción regional y con un mandato legislativo para los senadores que lo componen que depende sólo de las elecciones en las asambleas legislativas regionales. Así, pues, la Cámara de Diputados representa a los ciudadanos de la República, mientras que el Senado asume la de los ciudadanos de las Regiones. Ambas representaciones son plenamente compatibles en la medida que las dos expresan la soberanía popular. En otro orden de cosas, con esta nueva institucionalización, el Senado nombra a cuatro de los quince jueces que integran la Corte Constitucional, lo cual ha de permitir una mayor participación de las Regiones en las instituciones centrales del Estado italiano.

La organización de las competencias constituye el segundo pilar de la reforma constitucional. Las regiones ven moderadamente aumentado su poder de autogobierno, al disponer ahora de competencia exclusiva en materias como la asistencia y organización sanitaria; la organización de la enseñanza escolar, la gestión de los institutos de enseñanza y la definición de la parte de los programas escolares y formativos de interés específico para la región, así como la competencia sobre la policía administrativa regional y local. No obstante, la reforma precisa el alcance de las competencias exclusivas del Estado concretando su contenido, mereciendo aquí una especial referencia las relativas a la promoción internacional del sistema económico y productivo nacional; la política monetaria; la tutela del crédito; la organización común del mercado; las normas generales (el equivalente a la legislación básica española) sobre la tutela de la salud, la seguridad y la calidad alimenticia, la seguridad en el trabajo; la ordenación de la producción estratégica, el transporte y la distribución nacional de la energía, etcétera.

Y para conseguir una más eficaz articulación de estas y otras competencias, la reforma constitucionaliza algunos instrumentos de colaboración, como es el caso de la Conferencia Estado-Regiones, para llevar a cabo una colaboración leal entre los diversos entes territoriales y promover acuerdos. Asimismo, garantiza expresamente la autonomía de los entes locales, en el marco que a la par establezcan tanto la ley estatal como la ley regional, lo que pone de manifiesto la doble dependencia -o el carácter bifronte, en la terminología empleada en España por el Tribunal Constitucional- de los municipios y otros entes locales para delimitar la autonomía de la que disponen.

Sin embargo, esta revisión constitucional mantiene un poder de control político del Estado sobre la ley regional. En efecto, cuando el Gobierno considere que una ley regional perjudica el interés general de la República, y habiendo requerido a la región para que la modifique, en caso de rechazo podrá instar al Parlamento para que por mayoría absoluta anule la ley. Nótese, pues, que no se trata de un control jurisdiccional a cargo de la Corte Constitucional, como es el caso previsto en la Constitución española, sino de un control de oportunidad, lo que hace que este sui géneris modelo federal italiano proporcione al Estado una exorbitante preeminencia sobre las regiones.

La reforma se muestra especialmente sensible al carácter plurilingüe de la República, y con este fin establece que en las regiones de estatuto especial y en las provincias autónomas de Trento y Bolzano sea reconocida la paridad de derechos a los ciudadanos, sea cual fuere el grupo lingüístico al que pertenezcan, lo cual, lógicamente, habrá de redundar en beneficio de una equiparación de derechos y deberes al respecto.

Finalmente, la cuestión decisiva: la financiación. Sobre la misma, la reforma es más bien parca. Los criterios se han de establecer en una ley estatal, la cual habrá de asegurar la transferencia de bienes y recursos para las Regiones, que asegure el pleno ejercicio de las competencias en un plazo de cinco años. Y en cuanto al federalismo fiscal y su relación con la hacienda estatal, se prescribe que en ningún caso la autonomía impositiva de las Regiones y de los entes locales podrán determinar un incremento general de la presión fiscal.

Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra.