Los derechos históricos no pueden amparar competencias

El Consejo Consultivo de la Generalitat ha resuelto que 19 artículos del proyecto de Estatuto aprobado por la comisión del parlamento catalán no son constitucionales. Otros 39 presentan dudas de interpretación, aunque la mayoría del Consultivo que suscribe el dictamen propone redactados alternativos para solventarlas.

- Derechos históricos. El proyecto de Estatuto, aprobado en comisión el 29 de julio, incluía una disposición adicional por la cual se atribuían a la Generalitat competencias en un total de ocho materias invocando la actualización de los derechos históricos de Cataluña. El apartado, aprobado con los votos de la mayoría de Convergència i Unió y Esquerra Republicana, se amparaba en la disposición adicional primera de la Constitución.

El Consultivo cree inconstitucional que la Generalitat pueda reclamar competencias invocando los derechos históricos pues el propio "proceso constituyente de 1978" y reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional han dejado claro "de manera incontestable" que sólo las tres provincias vascas y Navarra tienen la consideración de territorio foral. Además el informe, recuerda que "los derechos históricos de las comunidades forales no pueden considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias no incorporadas a los estatutos". El informe precisa que la apelación a los derechos históricos del actual Estatuto de Aragón "resulta ineficaz en términos competenciales".

A favor de la revocación del artículo votaron los consejeros propuestos por el PSC, PP e Iniciativa per Catalunya, mientras que los de CiU y ERC presentaron votos particulares en contra. La disposición reclamaba para la Generalitat competencias en materia de financiación, organización de la administración pública, organización territorial y régimen local, derecho civil, lengua, educación, cultura y seguridad jurídica.

En cambio, el Consultivo no plantea ninguna duda constitucional respecto al artículo 5 que dicta: "El autogobierno de Cataluña se fundamenta en los derechos históricos del pueblo catalán que este Estatuto incorpora y actualiza".

Los consejeros avalan también la definición de Cataluña como nación que la consideran "compatible" con el uso constitucional de este término para referirse a España. Los juristas entienden que tanto en el debate constituyente como en la doctrina judicial posterior los conceptos de nación y nacionalidad son "idénticos e intercambiables". No obstante precisan que el uso que se haga del término "nación" en el Estatuto debe ser diferente del de la Constitución, sin precisar cuál ha de ser.

- Derechos y deberes. La polémica carta de derechos y deberes ciudadanos, apadrinada por las tres formaciones del tripartito, no sólo ha recibido el beneplácito del Consultivo sino que sus integrantes la aplauden. "Es una operación que por sí misma no solamente es válida sino merecedora de elogios, porque todo lo que signifique ampliar y profundizar la protección de los derechos de las personas así ha de ser considerado". Los consejeros recuerdan que otros entes subestatales como los estados de Estados Unidos, länder alemanes o cantones suizos disponen de declaraciones propias de derechos. El Consultivo bendice la casi totalidad de este capítulo y sólo emite serias reservas respecto al carácter exclusivo competencial del Síndic de Greuges (Defensor del Pueblo catalán) y sobre la "neutralidad" de los medios de comunicación.

El dictamen rechaza que al Síndic de Greuges le corresponda con carácter "exclusivo" las "funciones de protección y defensa de los derechos y libertades reconocidas en la Constitución" pues la Constitución otorga esta función al Defensor del Pueblo.

El Consultivo también rechaza, por inconstitucional, el artículo 50.1: "Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para garantizar el derecho a la información y a recibir de los medios de comunicación una información veraz, neutral (...)". El dictamen propone suprimir el adjetivo neutral, pues su inclusión supone una "intervención sobre la información" por parte de los poderes públicos.

En cambio, el Consejo Consultivo declara adecuados a la Constitución la laicidad de la enseñanza pública -contra el criterio de CiU que presentó una enmienda-; el derecho a voto de los extranjeros y que la Generalitat será la administración ordinaria del Estado en Cataluña. Los consejeros plantean otra redacción del artículo que faculta a los ciudadanos a dirigirse por escrito en catalán a toda la administración estatal.

- Competencias. El grueso de los artículos que el Consejo Consultivo declara inconstitucionales total o parcialmente se refieren a las competencias que se atribuye la Generalitat en el texto estatutario. De manera genérica, los juristas recuerdan que el organismo que limita las competencias de las autonomías son las Cortes a través de las leyes estatales y que los parlamentos autónomos son los que han de concretar su aplicación respetando el espíritu de aquellas leyes a través de la elaboración de reglamentos y normativas.

Entre los artículos declarados inconstitucionales figura el 113.3.a, que declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de contratación pública en lo que se refiere a la organización y las competencias de las administraciones públicas catalanas y las reglas de ejecución, modificación y ejecución de los contratos.

El Consultivo considera que tampoco son constitucionales los apartados b y d del artículo 155.1 por los que se declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de régimen local. En concreto, los dos apartados referidos atribuyen a la administración autonómica la capacidad para determinar las competencias y las potestades de los municipios y los entes locales, así como para determinar también sus órganos de Gobierno. El dictamen recuerda que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la necesidad de respetar el principio de autonomía local.

Otra de las competencias que se declara inconstitucional por el Consejo Consultivo es la referida a la enseñanza no universitaria, recogida en el artículo 125 del nuevo Estatuto. El dictamen entiende que no se puede considerar una competencia exclusiva de la Generalitat, ya que el Estado "puede establecer normas de carácter básico o pertenecientes a la materia reservada a ley orgánica".

También se declara inconstitucional el apartado 147.3, en el que se atribuye a la Generalitat la competencia para fijar los contingentes de inmigrantes con destino a Cataluña. El dictamen precisa que el texto no establece un sistema de relación bilateral con el Estado, ni prevé que esa competencia se ejercerá previo acuerdo entre ambas administraciones.

Otro de los artículos que se declara inconstitucional es el apartado 2 del artículo 152, en el que se fija la competencia compartida en la promoción y defensa de la competencia "en el ejercicio de las actividades económicas que se cumplan mayoritariamente en Cataluña". El dictamen entiende que el criterio a aplicar ha de ser el del mercado y no el del lugar en el que las empresas ejercen sus actividades. Por eso, los juristas entienden que la Generalitat deberá actuar cuando las prácticas colusorias o el abuso de la posición dominante puedan alterar la libre competencia del mercado en Cataluña, con independencia del lugar donde estas empresas tengan su domicilio.

El artículo 157.2 establece que "corresponde a la Generalitat, en todo aquello relativo a la sanidad y la salud pública que no se refiere el apartado 1, la competencia compartida, de acuerdo con los principios de legislación básica estatal sobre sanidad". El Consultivo entiende que ese redactado es inconstitucional, porque la Constitución atribuye al Estado las competencias sobre "la base y la coordinación general".

El artículo 163.2, letra d del proyecto atribuye a la Generalitat "el régimen de tenencia y uso de armas, municiones y explosivos, su adquisición con destino a los cuerpos policiales de Cataluña y la expedición de las licencias correspondientes". El dictamen considera que la primera parte del artículo "incide plenamente en la competencia exclusiva del Estado".

De la misma manera, se declara inconstitucional el artículo 132.3, en el que también se atribuye a la Generalitat la gestión de un puerto o aeropuerto situado en Cataluña. El Consultivo explica que este artículo pretende "imponer la transferencia" de la gestión de los puertos y los aeropuertos a la Generalitat y que está fuera de toda duda que "en materia de obras públicas de interés general, corresponde al Estado la competencia exclusiva y, por tanto, también la gestión". En este sentido, el dictamen recuerda que el propio texto estatutario recoge en su disposición adicional tercera que esta competencia sólo podrá ser ejercida por el Estado.

El punto 10 del apartado 132 también se considera inconstitucional porque establece como obligatorio el acuerdo previo con la Generalitat de cualquier ampliación o modificación del régimen económico y financiero de la red viaria catalana, "con independencia de su titularidad". El informe de los juristas recuerda que la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de carreteras que no se encuentren íntegramente en el territorio de una sola autonomía, por lo que esa coletilla final del artículo no hace otra cosa que condicionar "de manera determinante" el ejercicio de esa competencia.

En otro apartado del dictamen del Consejo Consultivo también se declara inconstitucional el apartado tercero del artículo 145, que regula las actuaciones de fomento cultural o de inversión en bienes y equipamientos culturales situados en Cataluña. Los juristas explican que "de nuevo se condiciona de forma determinante el ejercicio de una competencia estatal, atendiendo que se exige el acuerdo previo de la comisión bilateral para que el Estado pueda ejercer una competencia suya de carácter exclusivo en materia de cultura".

Otra de las competencias exclusivas que se atribuye a la Generalitat y que el Consejo Consultivo también declara inconstitucional es el artículo 161.2, referido a la delimitación, planificación y gestión de los espacios naturales y hábitats protegidos "situados total o parcialmente en Cataluña". El dictamen explica, que, como en otros casos, esa coletilla "introduce un elemento de confusión", ya que podría entenderse que se está extendiendo la competencia de la Generalitat fuera de Cataluña.

- Financiación. De los diez artículos que integran el capítulo de la financiación, el Consultivo declara inconstitucional dos, pero uno de ellos sólo presenta problemas de redacción. Los consejeros rechazan que la Generalitat pueda fijar un porcentaje máximo -50%- de los impuestos que cederá al Estado, pues esta decisión "si bien puede ser razonable, no corresponde establecerla en el Estatuto" sino que deberá fijarse "de acuerdo con los criterios generales establecidos en la LOFCA". En este sentido, el Consultivo avala la capacidad normativa de esta ley, contrariamente a lo que pretendía Convergència i Unió al defender que el sistema de financiación catalán saliera de la LOFCA.

Respecto a que la Generalitat tenga "la capacidad normativa y la responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados en Cataluña", el Consultivo únicamente propone suprimir el artículo la que figura en la frase para adecuarlo a la Constitución. La redacción, por tanto, quedaría así: "La Generalitat tiene capacidad normativa y responsabilidad fiscal".

El dictamen avala que la Agencia Tributaria de Cataluña tenga la responsabilidad de la gestión, recaudación, liquidación y la inspección de los impuestos propios y cedidos y la competencia de la Generalitat para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales.

- Leyes orgánicas. "El Estatuto de Autonomía no es el instrumento adecuado para modificar leyes orgánicas u ordinarias de competencia estatal, en la medida que esta regulación las convierte en indisponibles para las Cortes Generales y limita de forma clara el ejercicio de la potestad legislativa". Con esta afirmación, el Consultivo rechaza que el Estatuto pueda obligar a las Cortes, tal como figura en la disposición adicional novena, a reformar leyes orgánicas u ordinarias.

Para solventar problemas de inconstitucionalidad, el Consultivo propone dos soluciones. La primera sería añadir la siguiente redacción: "La eficacia de los preceptos de este Estatuto se producirá una vez hayan sido modificadas, de acuerdo con el contenido previsto en estos, las leyes orgánicas y ordinarias siguientes". La segunda opción pasaría porque la reforma de las leyes se hiciera a través de una resolución del Parlamento catalán.

Las leyes afectadas, según la redacción del nuevo Estatuto, serían las leyes orgánicas del Poder Judicial; Tribunal Constitucional, Régimen Electoral General y de referendos y las ordinarias del Ministerio Fiscal y la de organización y funcionamiento de la administración general del Estado.

Pero el Consultivo no cuestiona, por ejemplo respecto a la reforma del sistema judicial, las nuevas competencias que el Estatuto otorga a la Generalitat, pero las condiciona a la correspondiente modificación de la ley orgánica. Así, el Consultivo considera constitucional que la Generalitat nombre a jueces y fiscales o que Cataluña disponga de un Consejo General del Poder Judicial, pero no la creación de una sala de garantías estatutarias.

- Otros. El dictamen también considera inconstitucional que la propuesta de nombramiento del presidente de la Generalitat sea ratificada por el presidente del Parlamento catalán, tras el nombramiento por parte del Rey, como se prevé en el artículo 65.4 del proyecto de Estatuto catalán. En síntesis, el Consejo Consultivo entiende que la Constitución establece que los actos del Rey sólo serán ratificados por el presidente del Gobierno, los ministros o el presidente del Congreso. "El estatuto de autonomía no puede, aunque sea en el ejercicio de su amplísima potestad de autoorganización de sus instituciones, oponerse a una concreta y precisa previsión constitucional".

Asimismo, el Consejo Consultivo declara inconstitucional el artículo 217.1.b del Estatuto, referido precisamente a su reforma. Los argumentos de los juristas es que ese redactado atribuye a las Cortes una simple función ratificadora de la reforma que acuerden dos terceras partes del Parlamento catalán cuando afecte a los capítulos de derechos y deberes e instituciones.

El artículo 187 establece que Cataluña será una circunscripción electoral para las elecciones al Parlamento Europeo y el Consejo Consultivo también lo declara inconstitucional. El dictamen considera que se trata también de una materia reservada al legislador estatal y que, además, esta cuestión no puede decidirse únicamente por España. Los juristas entienden que el redactado declarado inconstitucional "impone un mandato taxativo", al afirmar que "la ley orgánica electoral ha de concretar esta determinación".

- Interpretativos. El dictamen se refiere también a otros 39 artículos del proyecto para advertir cómo deben interpretarse para que puedan considerarse constitucionales. En este sentido, los juristas sugieren la supresión de algunas frases, su modificación por otras, o el sentido en el que debería aplicarse el articulado, principalmente a la hora de ejercer las competencias que se atribuyen a la Generalitat.

El Consejo Consultivo considera constitucional que los ciudadanos puedan dirigirse por escrito en catalán a todos los organismos de la administración del Estado, tal y como prevé el artículo 32.5 del proyecto de Estatuto. No obstante, los juristas precisan que la constitucionalidad está condicionada a que ese artículo se remita a las leyes lingüísticas vigentes. También se declaran constitucionales los artículos 79.1 y 86.3, que prevén que las veguerías sustituyan a las provincias como entidades locales y forma de organización territorial.