¿Cómo debe ser la Guardia Civil?
Este libro trata de la configuración histórica del Estado español. O más exactamente, del Estado español contemporáneo, que adopta sus rasgos básicos en el siglo XIX. El absolutismo deja paso al liberalismo, y lo hace con características diferentes a procesos similares de otros países europeos. La España constitucional del XIX adopta una fisonomía especialmente oligárquica, con predominio del poder militar y con un sistema profundamente centralista como forma de gobierno.
En ese esquema, la Guardia Civil, que nace en la mitad del siglo, cuando triunfa la corriente más dura y reaccionaria del liberalismo español -los moderados de Isabel II-, será el gran instrumento de tal centralización. La Guardia Civil es el cuerpo de seguridad que dominará los siglos XIX y XX, y que, ya en sus orígenes, mostrará la fuerte dialéctica entro lo civil y lo militar en la política de nuestro país.
La política del Gobierno de González Bravo (1844) puede resumirse en la idea directriz: centralización. Y como medida culminadora de todo el despliegue centralizador, la creación de una fuerza especial de seguridad: la Guardia Civil
La concepción militarizadora del orden público se aplicará en todo el proceso de organización de la Guardia Civil, y así lo expresó Ahumada en sus circulares
Cuando la sociedad del globalizado siglo XXI es tan diferente del que vio nacer al cuerpo, y la seguridad es uno de los grandes temas, un estudio como éste tiene toda su justificación
Después de 25 años de democracia, una de cuyas señas de identidad es el Estado de las autonomías, e insertos en la Europa del espacio de justicia y seguridad, cabe una nueva mirada sobre el nacimiento del Estado centralista y el papel que en él desempeñó la Guardia Civil. Y cabe interrogarse por el modelo policial y de seguridad pública que nos pide la sociedad española de cara al siglo XXI.
Éstos son los dos objetivos esenciales de este libro. Por un lado, adentrarnos en el origen y desarrollo del Estado centralista y el modo en que en él actuó la Guardia Civil como resorte esencial de modernización, centralización y poder. Por otro lado, en el prólogo a esta edición se hace una reflexión -y una propuesta- sobre el modelo de seguridad que nos interesa para el futuro. Esta reflexión plantea el sentido que tiene hoy que la Guardia Civil y el Cuerpo de Policía Nacional sigan siendo generalistas (y descoordinados) en un Estado autonómico cuasifederal, y que la Guardia Civil mantenga una disciplina militar y dependa del Ministerio de Defensa cuando en un cuarto de siglo de democracia no ha recibido una sola misión de ese carácter.
Cuando la sociedad del globalizado siglo XXI es tan diferente de la que vio nacer a la Guardia Civil, y la seguridad se convierte en una de las grandes cuestiones del momento ante la criminalidad transfronteriza y organizada, un estudio de este tipo tiene toda su justificación. La crisis del Estado-nación es también la crisis del modelo de seguridad que lo acompaña, y la apertura a una nueva modernización política.
Un poco de historia
El 5 de diciembre de 1843 subía a la presidencia del Consejo de Ministros Luis González Bravo, "un producto diabólico de unos malos tiempos", para Butler Clarke. Venía a sustituir al progresista Olózaga, la víctima de una triste operación de baja política propiciada por la Corona.
Éste es el desenlace del pulso político que el estrato superior echó con éxito a los Gobiernos de inspiración esparterista posteriores a la Regencia. En ese pulso, el papel decisivo lo ocuparon los viejos generales moderados. Los Ahumada, Balanzat, San Román, Pezuela, Zarco del Valle, Ezpeleta, Carandolet, Montes, Soria, Villacampo, Córdoba, Narváez, Pavía..., se impusieron al partido de los generales de la revolución de 1820, los generales De la Isla, Espinosa, O'Dalis, López Barrios, San Miguel, Valdés, y a los generales del Perú, o Ayacuchos, o "americanos", Espartero, Villalobos, Maroto, Monet, Ferraz, Bedoya, Rodil. El enemigo más inmediato y tangible puesto fuera de combate fue la Milicia Nacional.
Hay que tener en cuenta, para calibrar la trascendencia de la medida, que mientras que la fuerza del Ejército permanente oscila en torno a los 100.000 hombres -la ley de 15 de julio de 1842 lo fija en 90.000, más 40.000 de reserva-, la Milicia Nacional pudo llegar a cerca de medio millón; de ellos, una tercera parte con armas.
El 27 de diciembre eran suspendidas las Cortes (el Senado de forma inconstitucional), no volviéndose a reunir una nueva legislatura hasta el 10 de octubre de 1844. En ese periodo, González Bravo y Narváez impulsarían, sin controles parlamentarios, la construcción de un sistema político cerrado y sin concesiones. Hubo en esos 10 meses triple número de fusilamientos que en 17 años de absolutismo de Fernando VII.
González Bravo, el mismo día en que las Cortes eran suspendidas, resumió ante sus ministros la filosofía fundamental e indispensable de las decisiones del Gabinete en una sola frase: "Centralizar la acción del Gobierno". En verdad, la política del Gobierno puede reunirse en esa idea organizativa directriz: centralización. Su otra preocupación básica, llevada a cabo con celeridad, fue "ocupar" el aparato estatal con agentes afectos al proyecto conservador. Y, como medida culminadora de todo el despliegue centralizador del Gobierno, la creación de una fuerza especial de seguridad, la Guardia Civil, el 28 de marzo de 1844.
El nacimiento del Cuerpo
Un tema conflictivo acordado en última instancia en el Consejo fue la supresión del artículo en que se decía que "la Guardia Civil en masa forma parte del Ejército, volviendo a sus filas los oficiales con sus grados en caso de disolución". La cuestión era decisiva para la naturaleza de la Guardia Civil y, muy especialmente, para la dependencia política de la misma. Porque, de aprobarse esa redacción, el ministro de la Guerra hubiese tenido en sus manos la facultad de transformar en ejército a la Guardia Civil y atraerla hacia su esfera competencial. La dependencia del ministro de la Gobernación y su naturaleza de cuerpo armado civil hubiesen quedado desvirtuadas. El acta de la sesión del Consejo de Ministros es capaz de transmitir la pugna que se planteó en su propio seno: "Tuvo lugar un acalorado debate", dice literalmente. González Bravo y Peñaflorida frente a Mazarredo y Portillo. Al final venció en toda la línea la propuesta de González Bravo; se suprimió la referencia a que la Guardia Civil en masa formase parte del Ejército, y se acordó "que los oficiales de la Guardia Civil no puedan volver al Ejército, dándoseles salida en la carrera de la Administración civil en los ramos de correos, protección y seguridad pública, telégrafos, etcétera".
Con estas modificaciones fue aprobado y publicado el decreto de 28 de marzo de 1844, el propiamente fundacional de la Guardia Civil. La parte dispositiva del decreto fue precedida de una "exposición" suscrita por todos los miembros del Gobierno. En la forma y en el fondo, se trata de un documento singular.
La exposición utiliza deliberadamente para denominar a la Benemérita expresiones como "cuerpo civil" o "fuerza civil de protección y seguridad pública", que no parecen dejar lugar a dudas sobre su naturaleza jurídica originaria.
La Guardia Civil es el primer intento de crear un cuerpo armado de élite al servicio de la Administración civil, que pueda competir con el único cuerpo funcionarial de élite que existe hasta entonces en el Estado: los oficiales militares de carrera. Intento utópico en muchos de sus aspectos. Porque el Gobierno de González Bravo, despótico con los progresistas, irrespetuoso con la Constitución -el último ejemplo fue la Ley de Imprenta de 10 de abril-, reaccionario hasta el extremo de hacer concebir ilusiones a sectores carlistas, no iba a tener la fuerza precisa para imponerse a la derecha de la derecha española, muy bien representada ante la Corona. El 3 de mayo de 1844, el general Narváez iniciaba su mandato como presidente del Consejo de Ministros, hombre cuya personalidad retratará Andrés Borrego con estas palabras: "Las revoluciones no cuajaban cuando lo tenían enfrente; pero después del triunfo, su política hacía brotar las revoluciones". Es el retrato de Narváez y de toda una época, porque la vida política de Ramón María Narváez se confunde e identifica hasta la muerte con lo que Jesús Pabón ha llamado "el régimen de los generales".
Por apuntar sólo un dato, pensemos que en 1842, un año antes de la insurrección moderada, Ejército y Marina gastaban el 55% del Presupuesto del Estado, y, lo que es quizá aún más significativo, tenían el control del 95% de los agentes del Gobierno.
"En algunos puntos, ni los jefes políticos, ni los intendentes, ni los alcaldes son tales. Todas las funciones son absorbidas por un capitán general o un jefe militar", dirá Jaime Balmes.
La militarización
El viraje político de 1844 tiene la consiguiente proyección en la más importante creación burocrática de la época: la Guardia Civil.
Se confía al duque de Ahumada, con la incondicional ayuda de los inspectores y directores de las Armas y los capitanes generales de distrito, la organización y puesta en marcha del Cuerpo.
La casa-cuartel
La concepción militarizadora del orden público se aplicará en todo el proceso de organización de la Guardia Civil, y así lo expresó Ahumada en sus circulares: La Guardia Civil en dependencia orgánica exclusiva del Ministerio de la Guerra. La Guardia Civil como cuerpo especial, con tropas profesionales, cualitativamente diferente de la estructura y composición de los cuerpos de recluta convencional de ejército. La Guardia Civil como pieza básica de un proyecto político de largo alcance, no como respuesta coyuntural a una situación apurada de orden público; una pieza que hay que fabricar concienzudamente, en constante y paciente crecimiento, sin prisa y sin pausa. La Guardia Civil como cuerpo militar especialmente jerarquizado y estamentalizado -dada su diseminación territorial y su despliegue no masivo- "necesita más número de oficiales y menos de sargentos y cabos, tanto porque aquéllos tendrán más capacidad y cordura que éstos como para que las clases de tropa puedan ser más vigiladas". La Guardia Civil como cuerpo funcionarial separado de la sociedad civil, no sólo jurídica (ordenanza militar), sino sobre todo vitalmente: "Si es muy natural y justo que el guardia civil, que habrá muchos casados, viva en compañía de su familia, es indispensable igualmente que vivan reunidos". Toda una teoría de la militarización de la vida familiar, presente en la institución de la casa-cuartel, uno de cuyos principios básicos lo formula así Ahumada en escrito dirigido a González Bravo el 25 de abril de 1844: "Siempre que sea posible será muy conveniente que estén establecidas en un edificio o casa aislada para que de esta manera pueda haber más secreto". Una autarquía o autosuficiente física que se corresponde con una autarquía ideológica en la Benemérita -"cuerpo respetable y esencialmente conservador"-, cultivada con énfasis desde el origen (expresión de ella es el control del reclutamiento y el sistema de enseñanza); manifestada en las circulares y disposiciones del inspector general y en la célebre cartilla; transmitida jerárquicamente a través del control interno disciplinario y el rasgo fuertemente paternalista y corporativo que caracteriza las relaciones internas en la Benemérita, y reproducida con cierta fluidez mediante toda la política de antigüedad y permanencia que se persigue en el Cuerpo, y muy especialmente merced a la fuerte endogamia, hereditaria y corporativa que le caracterizaba; "así como en lo sucesivo no necesitará la Guardia Civil ciertamente alimentarse del Ejército, lo necesita en su primera organización como lo ha necesitado Francia, Bélgica, Baviera y otros países extranjeros en que existe igual o muy parecida institución", escribe Ahumada al Ministerio de la Guerra el 30 de agosto de 1844.
La Guardia Civil, en suma, como criatura del Ejército, no como órgano de la Administración civil.
Narváez apoya el proyecto de Ahumada y firma a los 10 días de su toma de posesión algo que cabría calificar de contradecreto. El decreto de 28 de marzo -de Gobernación- no fue derogado expresamente por el de 13 de mayo -de la Guerra-, pero quedó totalmente irreconocible, hasta el punto de que la corriente historiográfica de la Guardia Civil más oficialista desposee a aquél de su pretendido carácter fundacional, para concedérselo al de 13 de mayo.
La exposición que precedió al decreto de González Bravo dejaba muy claro que la Guardia Civil era un "cuerpo civil"; Narváez no se atrevió a dar del todo la vuelta a esa definición. Más aún, llegó a corregir la intención primera de Ahumada de definir a la Guardia Civil como un cuerpo más del Ejército. Es lo que debe deducirse de un atento examen del original del decreto firmado por Narváez. En efecto, en ese original se había colado de rondón en un principio la siguiente frase: "Este cuerpo, aunque parte integrante y privilegiada del Ejército, tiene una índole de servicio distinto".
Narváez, de su puño y letra, tachó la frase antes citada, sustituyéndola por una nueva formulación, que sería la definitiva: "Este cuerpo tiene una índole de servicio distinto del del Ejército".
El sentido es tan diferente del primitivo que deberá deducirse de esta frase, en una interpretación lógica, que lo que indica es que la Guardia Civil y el Ejército eran dos instituciones distintas. Que la Guardia Civil no era un cuerpo intrínsecamente "militar", sino un cuerpo "militarizado". Es la consagración de la ambigüedad en su naturaleza jurídica y en su posición política.
Conflictos insolubles
Esta normativa dará origen en lo sucesivo a diversos conflictos, a menudo insolubles. Señala Rivas Gómez: "Sucedió que aquel cuerpo especial, concebido como auxiliar, nació con mayor fortaleza y dimensiones de lo previsto y se hizo independiente aun antes de ver la luz, con una recia contextura militar no imaginada, por virtud de una concepción distinta de Narváez y el duque de Ahumada, ambos resueltos a crear un cuerpo de características castrenses tan acusadas que no iban a plegarse a subordinaciones jerárquicas civiles".
En esta problemática de la tensa relación entre la autoridad civil y los mandos de la Guardia Civil hay que situar la importante y sorprendente carta que el ministro de la Gobernación dirige, el 7 de abril de 1901, al general Weyler señalándole la necesidad de que "la Guardia Civil conserve el carácter que la califica, esto es, el de civil, bien seguro de que su propia experiencia le dice lo perjudicial que le ha sido el darle carácter militar".
Pero la autonomía de la Guardia Civil respecto de la autoridad civil era un hecho consolidado desde los primeros años. O'Donnell había fijado cincuenta años antes, sin lugar a dudas, los términos de la cuestión al señalar como un rasgo básico de los oficiales de la Benemérita el de la "independencia". Como diría Tocqueville del militar: "Su verdadera patria es el ejército, puesto que no es nada sino en virtud del rango que en él ocupa; sigue, pues, la suerte del ejército, se engrandece o decae con ella, y es hacia ella sola hacia donde proyecta, de ahora en adelante, sus esperanzas".
