¿El 'conseller en cap' es un primer ministro?

La reciente formación del Gobierno tripartito de izquierdas en Cataluña y el nombramiento del líder de ERC, Josep Lluís Carod Rovira, como conseller en cap ha llevado a algunos comentaristas a afirmar que con ello se introducía en la organización institucional catalana la figura de un primer ministro. Frente a esta consideración debe afirmarse, en primer lugar, que la presencia de un conseller en cap en el Ejecutivo catalán no es una novedad del Gobierno actual, pues ya se dio en el periodo 2001-2003. En segundo lugar, es preciso subrayar con toda claridad que la configuración jurídica de las instituciones de la Generalitat derivada de la Constitución, el Estatut y las leyes catalanas no establece la figura de un primer ministro entendida en los términos clásicos de un Ejecutivo dualista. Es más, el término conseller en cap no se encuentra ni en el Estatut ni en ninguna ley catalana, sino que aparece únicamente en disposiciones reglamentarias.

En los sistemas parlamentarios se encuentra un dualismo institucional en virtud del cual el jefe del Estado asume funciones representativas y simbólicas y el primer ministro, con expreso reconocimiento constitucional, ejerce la función de dirección política, decide libremente la composición de su Gobierno y personifica la responsabilidad política del Ejecutivo ante el Parlamento. En el marco institucional catalán, por una parte, no existe la figura del jefe del Estado, y ello comporta que el presidente de la Generalitat ostente algunas funciones representativas similares a las de un jefe de Estado. Por otra parte, el presidente de la Generalitat determina las directrices generales de la acción de gobierno, nombra y destituye a los consejeros y concentra en su persona la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento. No cabe duda, pues, acerca del carácter monista de la estructura institucional catalana, dominada por la figura del presidente de la Generalitat, que es fundamentalmente un jefe de Gobierno. En otras palabras, el primer ministro en Cataluña es el presidente de la Generalitat.

Dicho esto, el ordenamiento jurídico catalán, tanto ahora como en la época republicana, permite introducir alguna matización al monismo institucional descrito anteriormente. En efecto, el Estatut de 1979 y la ley 3/1982 prevén la posibilidad de que el presidente de la Generalitat delegue temporalmente funciones ejecutivas en alguno de los consejeros sin perjuicio de mantener en todo caso su responsabilidad política ante el Parlament. La ley citada (artículos 62 a 64) concreta las funciones delegables: convocar y presidir las reuniones del Gobierno; coordinar el programa legislativo y la elaboración de normas de carácter general; convocar y presidir las comisiones del Gobierno; facilitar la información solicitada por el Parlament; encomendar temporalmente a un consejero el despacho de otro departamento, y otras funciones ejecutivas previstas en las leyes. La ley 3/1982 precisa que la delegación de funciones puede ser total o parcial y que es revocable en cualquier momento, pero no perfila más la posición jurídica del consejero que recibe la delegación, no establece la denominación del mismo y no prevé la responsabilidad política separada del consejero delegado.

Al amparo de este marco legal, la figura del conseller en cap aparece por vez primera en el decreto 12/2001, en virtud del cual el presidente Jordi Pujol efectuó una delegación total de las funciones delegables por el tiempo restante de la legislatura en favor del consejero de la Presidencia Artur Mas. La práctica institucional derivada del citado decreto reveló que la dimensión jurídica más operativa de la figura del conseller en cap fue la coordinación y el seguimiento permanente del programa normativo del Gobierno a través del despacho individual del conseller en cap con cada uno de los restantes miembros del Ejecutivo. Más allá de las previsiones normativas, la creación del conseller en cap tenía una intencionalidad política -Artur Mas era el futuro candidato de CiU a la presidencia de la Generalitat- y tuvo sus efectos políticos ya que lo convirtió en el interlocutor preferente por parte del Gobierno en el terreno parlamentario y mediático.

La figura del conseller en cap reaparece ahora con los decretos 296 y 297 de 2003, si bien con algunas diferencias con respecto al pasado inmediato. En este sentido, conviene destacar, en primer lugar, que el titular del Departamento de Presidencia es Pasqual Maragall, es decir, el propio presidente de la Generalitat. En segundo lugar, debe observarse que el término conseller en cap, a diferencia de lo que ocurría en el periodo republicano y en la etapa 2001-2003, no aparece asociado en primera instancia con la figura del consejero delegado, sino con un nuevo departamento con atribuciones en ámbitos relevantes (entre otros, coordinación del Gobierno, promoción exterior, política lingüística, inmigración, medios de comunicación, deporte, mujer, juventud). En tercer lugar, es preciso señalar que el titular del departamento del conseller en cap recibe el nombre de conseller en cap de la Generalitat de Cataluña y al propio tiempo la delegación, sin especificación de límite temporal, de las funciones presidenciales delegables con dos importantes salvedades: la convocatoria y la presidencia del Consell Executiu deberá serle delegada de forma expresa en cada caso por el presidente de la Generalitat; no se incluye la mención a "otras funciones ejecutivas" prevista en el artículo 63.e) de la ley 3/1982.

La operatividad institucional de esta nueva configuración jurídica del conseller en cap no puede evaluarse en estos momentos, pero en términos políticos ha servido para otorgar un claro reconocimiento institucional al líder del partido que ha sido decisivo para la formación del Gobierno de coalición de izquierdas. Para lograr este objetivo se le ha asignado un departamento de indiscutible peso político y se le han delegado algunas funciones presidenciales. La denominación del departamento puede resultar equívoca porque el término conseller en cap siempre se ha vinculado al consejero delegado y no a un departamento, y en el presente caso el mayor relieve del conseller en cap vendrá verosímilmente no tanto de su condición de consejero delegado como del hecho de dirigir un determinado departamento que podía haberse designado de otra manera.

Joan Vintró es profesor de Derecho Constitucional de la UB.