Una administración rococó

En 1980, cuando Jordi Pujol se estrenó como presidente, tenía a su disposición un presupuesto de 6.970 millones de pesetas y una plantilla que no superaba las 500 personas. Ahora, gestiona un presupuesto de 3,1 billones de pesetas y trabajan para la Generalitat cerca de 200.000 personas.

A los 23 años de constituir su primer Gobierno electo, la Generalitat se ha convertido en un enorme holding de empresas que tiene al Consell Executiu como centro operativo y cuyo presupuesto, de 18,6 millones de euros, representa el 12% del PIB de Cataluña. Durante esta ya larga etapa ha estado siempre en manos de la misma formación política, CiU, y Pujol ha sido su único presidente. De manera que la experiencia del autogobierno para la ciudadanía es, en la práctica, la experiencia del pujolismo.

"El 38% de los consejeros de los gobiernos de Pujol creen que éste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos"

El conjunto de la oposición critica el uso partidista de la Administración de la Generalitat y su conversión en una red de confianzas

La opción de Pujol a la hora de construir la Administración de la Generalitat fue engordarla lo máximo posible y, en este aspecto, nadie le discute el éxito. Al revés, recibe a menudo el reproche de que está sobredimensionada para un país al fin y al cabo pequeño, y que se ha perdido la ocasión histórica de crear una Administración ligera que actúe por objetivos.

El profesor de Ciencia Política Jordi Matas, de la Universidad de Barcelona, ha estudiado hasta qué punto la Administración de la Generalitat es un producto de su presidente. "Lo que Pujol ha hecho", sostiene Matas, "es crear un gran escenario, con la idea de ir colocando luego los actores en él y a partir de ellos crear una red de confianzas".

No es una conclusión gratuita. Una encuesta realizada por Matas a todos los consejeros de los gobiernos de CiU entre 1980 y 2000 arrojó, entre otros, estos datos: el 96% de los consejeros consideraron que su función más importante era relacionarse con el presidente, y el 38% opinó que éste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos. El 30% de los consejeros admitieron, en fin, que el presidente "tiene un protagonismo excesivo".

Pujol nunca ha dejado de ocuparse del nombramiento de los altos cargos. Pero más de dos décadas seguidas nombrando altos cargos y contratando personal terminan por imprimir carácter. Y uno de los resultados de esta excepcional situación es que, además de ser la Administración catalana por antonomasia, la Generalitat sea estrictamente nacionalista.

Otro estudio del profesor Matas realizado a partir de una encuesta a los altos cargos, es decir, los secretarios de departamento y directores generales, en el periodo 1980-1993 muestra que casi una cuarta parte, el 23,5%, cree que el modelo de Estado ideal para Cataluña es la independencia, el 9,8% se inclina por un Estado confederal y el 58% se inclina por el modelo de Estado autonómico. En congruencia con ello, el 89,6% considera insuficiente la cota de autogobierno de Cataluña.

Este estudio muestra también una significativa diferencia entre el sentimiento de pertenencia de los electores y el de los altos cargos de la Generalitat. El 61% de éstos se sienten únicamente catalanes, el 29,9% se sienten más catalanes que españoles, y el 7,8% tan catalanes como españoles. En cambio, entre los electores sólo el 18,1% se siente únicamente catalán, el 18,6% se siente más catalán que español, y el 36,2% tan catalán como español. Hay un 7,4% de electores que se sienten más españoles que catalanes y un 18,5% que se sienten únicamente españoles. Pero el porcentaje de los altos cargos en estas dos últimas respuestas es cero.

La dirección de la Administración catalana está, además, en manos de nacidos en Cataluña. Prima lo que Matas denomina "un gran autoctonismo" en abierta divergencia con la composición de la sociedad. Así, mientras que el 90% de los altos cargos son nacidos en Cataluña, el censo de 1991 daba para el total de la población el 67,5% de nacidos en Cataluña, el 30,8% de nacidos en el resto de España y el 1,7% de nacidos en el extranjero.

Todo esto es lo que ha llevado a la oposición a criticar la "partidización" de la Administración y su conversión en "red de confianzas" que va capilarmente de arriba abajo partiendo de la propia presidencia de la Generalitat y de CiU, pasa por los altos cargos, y termina en la distribución de subvenciones, sea a los payeses en el Departamento de Agricultura, sea a una asociación de vecinos en el de Bienestar Social.

Otro especialista que ha estudiado la creación de la Administración catalana, el profesor Carles Ramió, de la Universidad Pompeu Fabra, explica así el proceso: primero se siguió la política de conseguir cuantos más traspasos de competencias mejor y eso se hizo sin crear un modelo propio sin los defectos que siempre se habían criticado a la Administración española, sobre todo el centralismo y el burocratismo. A los pocos años, en torno a 1986, se percibió ya por primera vez que se estaba cayendo en los vicios tan denostados y se estaba reproduciendo miméticamente el esquema de la Administración española. Entonces se creó la Comisión de Desburocratización. Y para escapar de aquel esquema que no les gustaba, el Gobierno se lanzó a crear consorcios, organismos autónomos, empresas públicas, agencias, institutos, etcétera. Se dejó de optar por los funcionarios y se produjo una ola de laboralización. No más funcionarios, no más ministerios. El resultado fue complicar aún más la Administración, porque a partir de entonces había dos esquemas entremezclados. Al cabo de unos años, la selva de organismos resultante de esta opción tampoco fue considerada satisfactoria. "No les gustaba lo primero por barroco y habían caído en el rococó", resume Ramió.

Entonces fue cuando, en 1996, se optó por la externalización. Es decir, por la prestación de los servicios públicos por organismos privados, tuvieran o no ánimo de lucro. Es lo que se está haciendo con las escuelas concertadas y los servicios sanitarios y sociales, por ejemplo. O con los servicios de la policía autonómica: su red de comunicaciones, el mantenimiento de la flota de automóviles, etcétera.

El problema es ahora que la externalización requiere de la Administración el ejercicio de unas funciones para las que no está suficientemente preparada: planificar, controlar y evaluar la gestión de los privados.