Una administración rococó
En 23 años, la Generalitat ha generado un aparato administrativo a la medida de su presidente
En 1980, cuando Jordi Pujol se estrenó como presidente, tenía a su disposición un presupuesto de 6.970 millones de pesetas y una plantilla que no superaba las 500 personas. Ahora, gestiona un presupuesto de 3,1 billones de pesetas y trabajan para la Generalitat cerca de 200.000 personas.
A los 23 años de constituir su primer Gobierno electo, la Generalitat se ha convertido en un enorme holding de empresas que tiene al Consell Executiu como centro operativo y cuyo presupuesto, de 18,6 millones de euros, representa el 12% del PIB de Cataluña. Durante esta ya larga etapa ha estado siempre en manos de la misma formación política, CiU, y Pujol ha sido su único presidente. De manera que la experiencia del autogobierno para la ciudadanía es, en la práctica, la experiencia del pujolismo.
"El 38% de los consejeros de los gobiernos de Pujol creen que éste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos"
El conjunto de la oposición critica el uso partidista de la Administración de la Generalitat y su conversión en una red de confianzas
La opción de Pujol a la hora de construir la Administración de la Generalitat fue engordarla lo máximo posible y, en este aspecto, nadie le discute el éxito. Al revés, recibe a menudo el reproche de que está sobredimensionada para un país al fin y al cabo pequeño, y que se ha perdido la ocasión histórica de crear una Administración ligera que actúe por objetivos.
El profesor de Ciencia Política Jordi Matas, de la Universidad de Barcelona, ha estudiado hasta qué punto la Administración de la Generalitat es un producto de su presidente. "Lo que Pujol ha hecho", sostiene Matas, "es crear un gran escenario, con la idea de ir colocando luego los actores en él y a partir de ellos crear una red de confianzas".
No es una conclusión gratuita. Una encuesta realizada por Matas a todos los consejeros de los gobiernos de CiU entre 1980 y 2000 arrojó, entre otros, estos datos: el 96% de los consejeros consideraron que su función más importante era relacionarse con el presidente, y el 38% opinó que éste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos. El 30% de los consejeros admitieron, en fin, que el presidente "tiene un protagonismo excesivo".
Pujol nunca ha dejado de ocuparse del nombramiento de los altos cargos. Pero más de dos décadas seguidas nombrando altos cargos y contratando personal terminan por imprimir carácter. Y uno de los resultados de esta excepcional situación es que, además de ser la Administración catalana por antonomasia, la Generalitat sea estrictamente nacionalista.
Otro estudio del profesor Matas realizado a partir de una encuesta a los altos cargos, es decir, los secretarios de departamento y directores generales, en el periodo 1980-1993 muestra que casi una cuarta parte, el 23,5%, cree que el modelo de Estado ideal para Cataluña es la independencia, el 9,8% se inclina por un Estado confederal y el 58% se inclina por el modelo de Estado autonómico. En congruencia con ello, el 89,6% considera insuficiente la cota de autogobierno de Cataluña.
Este estudio muestra también una significativa diferencia entre el sentimiento de pertenencia de los electores y el de los altos cargos de la Generalitat. El 61% de éstos se sienten únicamente catalanes, el 29,9% se sienten más catalanes que españoles, y el 7,8% tan catalanes como españoles. En cambio, entre los electores sólo el 18,1% se siente únicamente catalán, el 18,6% se siente más catalán que español, y el 36,2% tan catalán como español. Hay un 7,4% de electores que se sienten más españoles que catalanes y un 18,5% que se sienten únicamente españoles. Pero el porcentaje de los altos cargos en estas dos últimas respuestas es cero.
La dirección de la Administración catalana está, además, en manos de nacidos en Cataluña. Prima lo que Matas denomina "un gran autoctonismo" en abierta divergencia con la composición de la sociedad. Así, mientras que el 90% de los altos cargos son nacidos en Cataluña, el censo de 1991 daba para el total de la población el 67,5% de nacidos en Cataluña, el 30,8% de nacidos en el resto de España y el 1,7% de nacidos en el extranjero.
Todo esto es lo que ha llevado a la oposición a criticar la "partidización" de la Administración y su conversión en "red de confianzas" que va capilarmente de arriba abajo partiendo de la propia presidencia de la Generalitat y de CiU, pasa por los altos cargos, y termina en la distribución de subvenciones, sea a los payeses en el Departamento de Agricultura, sea a una asociación de vecinos en el de Bienestar Social.
Otro especialista que ha estudiado la creación de la Administración catalana, el profesor Carles Ramió, de la Universidad Pompeu Fabra, explica así el proceso: primero se siguió la política de conseguir cuantos más traspasos de competencias mejor y eso se hizo sin crear un modelo propio sin los defectos que siempre se habían criticado a la Administración española, sobre todo el centralismo y el burocratismo. A los pocos años, en torno a 1986, se percibió ya por primera vez que se estaba cayendo en los vicios tan denostados y se estaba reproduciendo miméticamente el esquema de la Administración española. Entonces se creó la Comisión de Desburocratización. Y para escapar de aquel esquema que no les gustaba, el Gobierno se lanzó a crear consorcios, organismos autónomos, empresas públicas, agencias, institutos, etcétera. Se dejó de optar por los funcionarios y se produjo una ola de laboralización. No más funcionarios, no más ministerios. El resultado fue complicar aún más la Administración, porque a partir de entonces había dos esquemas entremezclados. Al cabo de unos años, la selva de organismos resultante de esta opción tampoco fue considerada satisfactoria. "No les gustaba lo primero por barroco y habían caído en el rococó", resume Ramió.
Entonces fue cuando, en 1996, se optó por la externalización. Es decir, por la prestación de los servicios públicos por organismos privados, tuvieran o no ánimo de lucro. Es lo que se está haciendo con las escuelas concertadas y los servicios sanitarios y sociales, por ejemplo. O con los servicios de la policía autonómica: su red de comunicaciones, el mantenimiento de la flota de automóviles, etcétera.
El problema es ahora que la externalización requiere de la Administración el ejercicio de unas funciones para las que no está suficientemente preparada: planificar, controlar y evaluar la gestión de los privados.
"El logro, conectar con el país"
La gran virtud de la nueva Administración catalana construida por los gobiernos de CiU es, en opinión de Josep Ramon Morera, secretario de Administración y Función Pública, que "conecta con el país". Por vez primera en tres siglos, afirma, "Cataluña dispone de una Administración que no le da la espalda".
A Morera no le parece negativo que, como sostienen los especialistas críticos, el actual mapa administrativo de Cataluña sea un galimatías que los gobiernos de Jordi Pujol han complicado innecesariamente. Los departamentos de la Generalitat han creado cada uno sus divisiones territoriales, y cada uno según su criterio, aunque haya algunos que coinciden. Y estas demarcaciones se han superpuesto a la división provincial, a las entidades metropolitanas y al atomizado mapa municipal. Ni que a todo ello haya añadido, además, la división comarcal, con su propio y extenso aparato administrativo.
"El mapa administrativo es heterogéneo porque responde a políticas propias de cada departamento y eso es correcto", sostiene Romera. Lo que ahora está de más, dice, "es la Administración periférica del Estado, cuyas funciones deberían ser ejercidas por el gobierno de Generalitat".
La idea de que las cosas irán mejor cuando la Generalitat se ocupe de ellas, en vez de la Administración central o la municipal, responde, según el profesor Carles Ramió, a una suerte de "optimismo antropológico" que la experiencia de estos 23 años ha revelado inane. Quienes soñaban y todavía sueñan con una Generalitat que se ocupe de todo parten de la idea, dice, de que la Administración española funciona mal "porque está en manos de los madrileños".
Si hubo un tiempo en que fue así, ésta no es, según Ramió, la situación actual. La Administración de la Generalitat "es mediocre" y nada demuestra que sea mejor que la de otras comunidades. Al revés: Ramió juzga positivo que el autogobierno haya dado a Cataluña, pese a carecer de tradición en este campo, una Administración "en el estándar español".
En cambio, lo que sí ha sido abiertamente perjudicial para Cataluña ha sido la utilización por CiU de la situación de bisagra en las Cortes para negociar con el Gobierno central el traspaso de competencias a la Generalitat, asegura Ramió. "Ha confirmado en el resto de España los peores tópicos del catalán interesado sólo por lo suyo".
Tu suscripción se está usando en otro dispositivo
¿Quieres añadir otro usuario a tu suscripción?
Si continúas leyendo en este dispositivo, no se podrá leer en el otro.
FlechaTu suscripción se está usando en otro dispositivo y solo puedes acceder a EL PAÍS desde un dispositivo a la vez.
Si quieres compartir tu cuenta, cambia tu suscripción a la modalidad Premium, así podrás añadir otro usuario. Cada uno accederá con su propia cuenta de email, lo que os permitirá personalizar vuestra experiencia en EL PAÍS.
En el caso de no saber quién está usando tu cuenta, te recomendamos cambiar tu contraseña aquí.
Si decides continuar compartiendo tu cuenta, este mensaje se mostrará en tu dispositivo y en el de la otra persona que está usando tu cuenta de forma indefinida, afectando a tu experiencia de lectura. Puedes consultar aquí los términos y condiciones de la suscripción digital.
