Normalización democrática

La Constitución y los Estatutos de Autonomía son las únicas normas del ordenamiento que tienen cláusulas de reforma. Las demás normas van siendo modificadas o derogadas por el órgano que las dictó a medida que dicho órgano lo considera oportuno o conveniente. Una ley es dictada por las Cortes Generales siguiendo el procedimiento previsto en parte en la Constitución y en parte en los reglamentos parlamentarios y es modificada o derogada por las mismas Cortes Generales siguiendo el mismo procedimiento. Lo mismo ocurre con la ley autonómica o con cualquier otra norma de las que existen en el ordenamiento.

Únicamente la Constitución y los Estatutos de Autonomía contemplan un procedimiento para su reforma, que no está al alcance de ninguno de los poderes constituidos actuando en cuanto tales poderes constituidos. La reforma es el vehículo mediante el cual se tiene que producir la renovación del poder constituyente-estatuyente. No hay ninguna otra fórmula para que tal renovación pueda producirse. Por eso la reforma es uno de los elementos definitorios tanto de la Constitución como de los Estatutos.

La reforma es, pues, imprescindible para que la Constitución sea Constitución y los Estatutos, Estatutos. Si la Constitución y los Estatutos no contuvieran cláusulas de reforma sería leyes, que podrían ser modificados o derogados por el legislador. Es la institución que da estabilidad y permanencia a dichas normas.

Ahora bien, la reforma no está prevista exclusivamente para dar estabilidad y permanencia a la Constitución y a los Estatutos, sino también para hacer posible la renovación de dichas normas. En los países sanos desde un punto de vista democrático se hace uso con normalidad del instituto de la reforma. Por el contrario, en los países en los que existen dificultades en el funcionamiento del sistema democrático, el ejercicio del procedimiento de reforma resulta muy difícil cuando no imposible. En Estados Unidos se lleva haciendo uso de la reforma constitucional desde finales del siglo XVIII, en los países nórdicos europeos también desde la primera mitad del siglo XIX, la Ley Fundamental de Bonn ha sido reformada en 51 ocasiones desde 1949 y así sucesivamente. Por el contrario, Italia ha tenido muchas dificultades para hacer uso de la reforma constitucional.

España es un caso extremo en lo que a la dificultad de hacer uso de la reforma constitucional se refiere. Lo ha sido a los largo de toda su historia constitucional. Y lo sigue siendo en este momento. La Constitución española ha sido reformada una sola vez, en 1992, con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht e incluso en esta ocasión se intentó obviar el procedimiento de reforma. Fue la Decisión 1/1992 del Tribunal Constitucional la que impuso la obligación de recurrir a ella. La reforma se aprobó sin debate político y no puede ser considerada propiamente una reforma, sino un mero incidente en el proceso de participación de España en la construcción de la Unión Europea.

Y sin embargo, la Constitución española tiene pendiente el dar respuesta a determinados problemas con los que no pudo enfrentarse en 1978. En el proceso constituyente no se pudo adoptar una decisión sobre la estructura del Estado, porque la sociedad española no sabía en ese momento qué estructura quería. Sabía que el Estado unitario y centralista no podía ser la forma de Estado de la democracia española. Pero no sabía qué quería poner en su lugar. De ahí que la estructura del Estado se resolviera mediante un compromiso dilatorio, en el que quedaban sin encontrar respuesta varios aspectos de lo que tiene que ser la estructura de un Estado políticamente descentralizado. No se establecía la forma en que participarían las comunidades autónomas en la formación de la voluntad del Estado, cómo podrían relacionarse las comunidades autónomas entre sí, cómo tendría que adaptarse la estructura del Estado al proceso de construcción política de Europa y algunos otros problemas.

La Constitución posibilitaba la reestructuración política del tradicional Estado unitario español y abría unos procedimientos para que tal reestructuración se llevara a cabo. Con base en ella se aprobaron los 17 Estatutos de Autonomía y a través de ellos se ha acabado imponiendo una estructura política altamente descentralizada.

Ahora se trata de extraer las consecuencias constitucionales de lo que se ha hecho. Con la Constitución, tal como salió del proceso constituyente de 1978, se ha podido construir el Estado de las Autonomías. Pero para que el Estado de las Autonomías pueda operar de manera estable, es preciso que se introduzcan determinadas reformas en el texto constitucional. Las comunidades autónomas han llegado a ser mucho más de lo que el constituyente de 1978 pudo llegar a pensar que iban a ser. El constituyente casi lo único que contempló es el procedimiento para que el Estado se fuera descentralizando políticamente. Apenas si tomó en consideración lo que sería el funcionamiento del Estado una vez que estuviera descentralizado.

Esta segunda perspectiva es la que tenemos que tomar en consideración en este momento. Es un tema sobre el que se debería reflexionar con serenidad, sin convertirlo en arma arrojadiza. La Constitución de 1978 ha sido, con mucha diferencia, la norma que más estabilidad ha dado al sistema político español en los casi dos siglos de vida del Estado constitucional. Justamente por eso, deberíamos ser capaces de poder reformarla. Ese sería el mejor síntoma de que la democracia española se ha normalizado definitivamente.