Un mercado eléctrico irrelevante

Han transcurrido más de cinco años desde la aprobación de la Ley del Sector Eléctrico, plazo suficiente para realizar un primer balance de sus resultados, y sobre todo para ir perfilando los cambios aconsejables en nuestro modelo de regulación y de organización de la competencia. Es necesario un debate al respecto, porque no hay razones para la complacencia que manifiesta el Gobierno con su funcionamiento y sus resultados.

El mercado de generación, que constituía la gran novedad de la ley, se ha convertido en prácticamente irrelevante para todos los agentes del sector. La Administración decidió, por razones de carácter político y macroeconómico, completamente al margen del mercado, una senda de reducción de tarifas eléctricas hasta 2001, apoyándose en el ahorro de costes de las empresas por la reducción de los tipos de interés y por el aprovechamiento de la capacidad excedentaria. En 2002, de nuevo al margen del precio del mercado de generación, ha decidido aprobar una senda de subida de tarifas, con un mínimo y un máximo, para los próximos ocho años.

Las empresas generadoras han asumido esas tarifas "políticas", que no responden a costes de generación revelados por el mercado, como mal menor, porque reducen sus incertidumbres y les permite recuperarse de los descensos de los últimos años, pero no cierran la puerta a la reivindicación de subidas adicionales en el futuro.

Los potenciales nuevos generadores desconfían de un mercado manipulable, muy volátil, que no siempre refleja la evolución de los costes variables, y que provoca una gran incertidumbre sobre la rentabilidad de sus inversiones. Esa incertidumbre no la padecen los generadores tradicionales, protegidos por los CTC y el reconocimiento de "déficit tarifarios" pasados. Sólo Gas Natural, apoyada en su posición privilegiada en el gas, la energía primaria de los ciclos combinados, parece en condiciones de superar éstas y otras fuertes barreras de entrada.

Los consumidores en general, y muy especialmente los que se benefician de subvenciones cruzadas, no desean vincular su factura a los precios de un mercado no competitivo, por lo que ven la tarifa como refugio y mal menor, hasta que un mercado más competitivo, o una mayor conexión internacional, les permita aspirar a obtener beneficios de la liberalización. En 2002 la cuota de electricidad con precio negociado libremente ha sido inferior a la de 2001, porque muchos consumidores abandonan el mercado y regresan a la tarifa.

Los comercializadores independientes, que no tienen generación propia, no encuentran espacio para su actividad, emparedados entre un precio de mercado muy poco predecible y fiable, y una tarifa que no cubre costes para una parte relevante de los consumidores. De nuevo, sólo Gas Natural, con apenas un 4% del mercado liberalizado, se apunta como un competidor potencial relevante.

Pero ahí no acaban los motivos de reflexión, cuando no de preocupación. Se ha venido produciendo un deterioro de la calidad y la seguridad de suministro, con la reducción del índice de cobertura hasta límites alarmantes, como hemos comprobado estos días, sobre todo para un país con acentuados ciclos hidrológi-cos, reducidas conexiones internacionales, y un parque eólico creciente que proporciona escasa garantía de potencia. Ha venido aumentando a fuerte ritmo la intensidad energética en general y la eléctrica en particular, porque faltan incentivos al ahorro y señales en los precios, y se han abandonado los escasos programas de gestión de la demanda. El retraso acumulado en el cumplimiento de nuestros compromisos medioambientales, en particular en lo que se refiere a emisiones de CO2, es prácticamente irrecuperable. El endeudamiento de las empresas eléctricas limita su capacidad para afrontar un nuevo ciclo inversor como el que necesita el sector eléctrico español.

Las principales dificultades para el funcionamiento del modelo se derivan de la incoherencia entre un modelo regulatorio formalmente liberalizado en generación y comercialización, válido para mercados con alta contestabilidad, y una estructura sectorial que proporciona un elevado poder de mercado a las empresas eléctricas por su elevada concentración, de cuotas de generación en general y de algunas energías primarias y tecnologías en particular, y por la integración de actividades liberalizadas y actividades en competencia dentro de un mismo grupo. A ello hay que añadir el agotamiento de la capacidad excedentaria del sistema, la muy reducida capacidad de conexión internacional para comerciar, y la existencia de restricciones de red dentro del mercado peninsular español.

Para fortalecer la competencia en el sector eléctrico en beneficio de los consumidores, buscando la coherencia entre la estructura sectorial y el modelo regulatorio, consideramos necesario debatir, entre otras reformas, las siguientes:

- Potenciar la organización bilateral a plazo del mercado de generación, pero de forma centralizada para aumentar su transparencia, dejando al pool como mecanismo de ajuste.

- Establecer un límite en la cuota de generación de en torno al 30%, flexible en función de ciertos parámetros relacionados con el mix de generación.

- Impulsar el desarrollo de mercados financieros con un activo subyacente eléctrico.

- Evaluar la utilización del mecanismo de subasta a largo plazo de parte de la energía de las empresas con cuota de mercado superior al límite asignado (electricity release programs), para hacer compatible un número suficiente de competidores con el mantenimiento de la dimensión y de las economías de escala que permitan a las empresas competir en mejores condiciones en un futuro mercado europeo.

- Segregación accionarial entre generación y distribución, porque la actual segregación jurídica se está revelando como insuficiente para evitar el poder vertical de mercado, y total independencia de REE y OMEL respecto de las empresas eléctricas.

- Avanzar decididamente en la integración a corto plazo con los mercados de generación y comercialización de Portugal, y ampliar las conexiones internacionales con Francia y el resto de Europa. Valorar la aplicación de mecanismos de subasta de la capacidad comercial de conexión internacional.

- Establecer una metodología transparente y predecible para la fijación de las tarifas, limitando el diferimiento de los ajustes a no más de dos ejercicios.

- Aprobar un plan de fomento de las energías renovables, con el recurso a subastas competitivas a la baja de la subvención requerida para la concreción de proyectos y plazos.

- Dotar de mayores poderes a la CNE e incrementar su independencia, pero reducir su discrecionalidad implantando procesos reglados para su toma de decisiones.

Aunque excede el objetivo de este artículo, queremos hacer constar la importancia del desarrollo de un mercado de gas natural realmente competitivo para el correcto funcionamiento del mercado eléctrico. Muchas de estas propuestas son discutibles, tienen sus ventajas y sus contraindicaciones, pero lo peor es la complacencia con una liberalización de papel, cuyos resultados en términos de competencia, y los beneficios de ella derivados para los consumidores, son prácticamente irrelevantes.

Luis Atienza y Javier de Quinto, autores del trabajo Regulación para la competencia en el sector eléctrico español Laboratorio de Alternativas, DT10/2003