La Europa que tendremos

Europa dispone ya de un proyecto de Constitución, de una Carta Magna cuya sola existencia supone el mayor paso dado por los europeos hacia una soñada unión política del continente. Es el saldo de 15 meses de trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa, que ha presidido el francés Valéry Giscard d'Estaing. Pero sobre todo es el complejo resultado de arduos debates de federalistas contra defensores del Estado-nación, países grandes y pequeños, euroescépticos o atlantistas contra europeístas, burócratas contra ciudadanos y hasta naciones ricas contra desfavorecidas. Los grandes, los Estados, los Gobiernos, se han llevado el gato al agua, pero han tenido que ceder bastante en el camino. Como desde su nacimiento, el gran proyecto de Europa avanza, aunque sea poco a poco y en permanente guerra de guerrillas.

El proyecto de Constitución de Europa, redactado por la Convención, supone el mayor paso dado por los europeos hacia su soñada unión política

Los grandes -los Estados, los Gobiernos- se han llevado el gato al agua, pero han tenido que ceder bastante en el camino

Los países medio-grandes, como España y Polonia, pierden buena parte del poder que habían logrado en Niza, en una aparente venganza franco-alemana

El gran logro de los grandes es que las decisiones en el Consejo se tomarán por una mayoría de Estados que representen el 60% de la población

El derecho de veto seguirá vigente en política exterior y defensa, fiscalidad o seguridad social, salvo en contadísimas ocasiones, para satisfacción del Reino Unido

Prácticamente ningún avance en política económica, porque el texto se limita a apostar por la "coordinación" en políticas de empleo y sociales

El reto había empezado a fraguarse en diciembre de 2000, al término de la frustrante cumbre de Niza. Allí se habían reunido los líderes europeos de los Quince para reformar el funcionamiento de la UE con dos objetivos. De un lado, pactar un nuevo reparto de poder para una Unión con 25 Estados o más porque las reglas vigentes habían sido útiles para una Europa con seis socios o 15, pero ya no valían para un club que acogerá en mayo del año que viene a 10 nuevos socios y, en el futuro, a cinco o seis más. De otro, federalistas y europeístas querían aprovechar el momento para avanzar en la unión política, con nuevas cesiones de soberanía de los Estados, como única fórmula para gestionar ordenadamente un proyecto común que ya tenía a las puertas ni más ni menos que una moneda única.

Ambos objetivos resultaron frustrantes para todos. Por tanto, ya en Niza, y por imposición del canciller alemán, Gerhard Schröder, los Quince pactaron repetir el ejercicio. Pero esta vez ya no quedaría sólo en manos de los Gobiernos: antes del visto final de los Estados, el proyecto lo redactaría un foro que decidiría todo por consenso, una asamblea, la Convención, formada por 105 hombres y mujeres que representan a los Gobiernos, los Parlamentos nacionales, la Eurocámara y la Comisión. Estos "padres de la Constitución Europea" han concluido su trabajo y Giscard lo presentará a los líderes de los Quince el próximo viernes en Salónica (Grecia).

Cuatro conclusiones

Aparte del éxito que ya supone haber concluido un proyecto de Constitución, de su contenido se extraen cuatro conclusiones generales sostenidas mayoritariamente: los grandes países, con Alemania a la cabeza, son los grandes ganadores porque aumentan su poder frente a los pequeños y mantienen bajo su control las áreas más sensibles, como la política exterior; los Estados, representados en el Consejo de Ministros, aumentan su peso frente a las demás instituciones, incluida la Comisión, que simplemente mantiene su peso actual; el Parlamento Europeo, en un intento por democratizar la vida diaria de la Unión, multiplica el número de materias en las que colegislará con el Consejo; y los países medio-grandes, como España y Polonia, pierden buena parte del poder que habían logrado en Niza en una aparente venganza franco-alemana tras la grave crisis de la UE a cuenta de Irak.

El proyecto consta de cuatro partes, pero es en la primera, la menos compleja y farragosa compuesta por 59 artículos y dos protocolos, donde se recoge el contenido global de la Constitución, su corazón: objetivos de la Unión, derechos de la ciudadanía, competencias exclusivas o compartidas de la UE, composición y cargos en las instituciones, fórmulas de votación al tomar decisiones, sistema para abandonar la Unión, cláusula de solidaridad...

Esta Constitución nace "de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados" (artículo primero), y no "de los pueblos y los Estados" como decía el borrador inicial que repetía la terminología usada hasta ahora, para alegría de nacionalistas y federalistas. Por ello, las competencias que ceden los Estados a la Unión se ejercerán "de modo comunitario", y no "según el modelo federal", un término que hicieron desaparecer Peter Hain y Alfonso Dastis, los representantes de los Gobiernos de Londres y Madrid, que han actuado en coalición en todo el proceso.

En el particular pulso entre Estados y la propia Unión, y una vez dejado claro que el poder de la Unión viene "de los Estados", la Constitución aclara por vez primera (artículo 11 y siguientes) cuáles son las "competencias exclusivas" de la UE: la política comercial común, la política monetaria en la zona euro, la unión aduanera, la política de la competencia y la conservación de los recursos marinos. Pero hay también "competencias compartidas": mercado interior, agricultura, justicia e interior, y "de apoyo": cultura, industria, educación.

Perdida por los federalistas -"han fracasado los que querían un superestado europeo", en palabras del británico Hain-, la dura batalla por las instituciones la salda el proyecto constitucional a favor de los grandes en casi todos sus extremos. De entrada, la Constitución pone fin a las presidencias semestrales porque consagra (artículo 21) la nueva figura de un presidente del Consejo Europeo (conjunto de líderes máximos), pese al rechazo que provocó entre los federalistas, los países pequeños y, sobre todo, en la Comisión, cuyo presidente, Romano Prodi, sigue pensando, con razón, que "habrá competencia entre los dos presidentes".

Ese nuevo presidente será elegido por los líderes para un mandato de dos años y medio, prorrogable una sola vez. Preparará y presidirá las cumbres, aunque no votará, se centrará en lograr consensos entre los líderes y representará a la Unión ante jefes de Estado o de Gobierno. Francia, el Reino Unido y España han sido los máximos defensores de esta figura, a través de la cual los Gobiernos tendrán más influencia sobre la Comisión. Fue uno de los escasos puntos en los que a regañadientes cedió Alemania, el gran ganador de este proyecto al que no le gustaba ese presidente estable.

Pero el gran logro de los grandes se refleja en el artículo 24, según el cual las decisiones en el Consejo (consejos de ministros de la Unión) se tomarán por una mayoría de Estados que representen al menos a dos tercios de la población (el 60%). Así se traducirá el concepto de mayoría cualificada en la UE. "Es una fórmula fácil y sencilla", alega Giscard, el inventor de la propuesta. Sí, pero es la primera vez en la que en esta unión "de ciudadanos y Estados" se tendrá en cuenta a la hora de votar el peso directo de la demografía en un club en el que hay países desde 82 millones de habitantes (Alemania, con el 17% de la población total de la UE ampliada) hasta 430.000 (como Luxemburgo) o 380.00 (Malta, cuando entre el año que viene).

Con el nuevo sistema, los votos de Alemania supondrán el 17% del total de la Unión (en Niza, con 29 votos, era el 8,41%), a buena distancia del Reino Unido (12,3%), Francia (12,3%) e Italia (12%), que en Niza se quedaron con los mismos 29 votos que Alemania. España logró en Niza 27 votos, y, gracias a ellos, podía lograr con facilidad minorías de bloqueo frente a los grandes. Por ejemplo, con Polonia (38,6 millones) y seis o siete medianos y pequeños. Con el nuevo sistema le será casi imposible porque 19 de los 27 países que tendrá la Unión a partir de 2007 tienen menos de 11 millones de habitantes. El peso de todos ellos será muy escaso porque no podrán sumar a sus tesis un número de Estados que representen al 40% de la población de la UE para poder bloquear un pacto de los grandes que girará en torno a la apisonadora franco-alemana. Por eso el Gobierno español no acepta el sistema y mantendrá su posición hasta el último minuto.

Aún es más importante el efecto crucial que supone esa fórmula en la radical ruptura de un principio sagrado sobre el que se fundó el proyecto europeo: el equilibrio de poder entre Alemania y Francia. Aunque ya en Niza quedó mínimamente erosionado (un país podía comprobar que una decisión estaba avalada por el 62% de la población), ese equilibrio salta ahora por los aires definitivamente y Francia lo acepta. Por primera vez en la Unión, queda reflejada en sus términos la Alemania unificada, superando para el futuro el estigma de la II Guerra Mundial. Ha sido el gran triunfo de Joschka Fischer, el superministro verde alemán y uno de los elementos más activos de la Convención.

Límites al derecho de veto

Semejante cambio en las votaciones en el Consejo tendrá sus obvias consecuencias en otro aspecto de la Constitución Europea que supone el mayor avance con respecto a la situación actual: se incrementa de 34 a 70 el número de materias en las que los Gobiernos no podrán utilizar el derecho al veto, la principal rémora en el proceso de construcción europea a la que se agarran los Estados para impedir acuerdos que no desean. Las decisiones sobre inmigración, control de fronteras, política agrícola común (PAC), fondos regionales (a partir de 2013), colaboración judicial y policial o la adopción de nuevas reglas financieras serán decididas por mayoría cualificada, y no por unanimidad. La Comisión y la Eurocámara aún querían ir más lejos, pero el recurso al veto seguirá presente en aspectos sensibles para Londres, entre otros, como la política exterior y la fiscalidad.

La trascendencia de ese avance reside en que, a la hora de legislar, toda materia aprobada por el sistema de mayoría cualificada debe pasar el control del Parlamento Europeo, que por esa vía ve aumentar su poder de forma muy considerable y, de paso, "se democratiza más la vida de la Unión", como señala Íñigo Méndez de Vigo, el líder de la Eurocámara en la Convención. Sólo la PAC y los fondos regionales europeos suponen ya más del 80% del presupuesto anual de la UE, y dejar esos asuntos en manos de la Eurocámara horripila a más de un Gobierno, empezando por el francés.

En ese intento democratizador, la Constitución crea el Consejo Legislativo (artículo 23), en contra del deseo de Londres, Madrid y Dublín. A modo de segunda cámara al estilo federal, será el único con capacidad de legislar, cuando hoy lo hacen todos los demás: los consejos de Agricultura, Transportes, Economía y Finanzas... Todo proyecto legal pasará por ese Consejo, que se fusiona con el de Asuntos Generales, encargado de preparar las cumbres. En la faceta legisladora, sus sesiones serán abiertas al público, y, por tanto, será difundida la posición de cada país en los debates y, lo que es más importante, su voto final.

Pero el derecho al veto seguirá vigente en política exterior (artículo 15) y defensa, fiscalidad o seguridad social, salvo en contadísimas ocasiones para satisfacción del Reino Unido, que había puesto la línea roja precisamente en esos puntos. Por el contrario, ni Giscard ni los 12 miembros del Presídium, el órgano que realmente ha redactado el texto, han cedido ante Londres y han incluido en la Constitución la figura del ministro europeo de Asuntos Exteriores (artículo 27). Lo nombrarán los líderes europeos, presidirá el Consejo de Asuntos Exteriores, tendrá derecho a presentar propuestas y representará a la Unión en las relaciones con ministros de Exteriores de terceros países.

Este ministro europeo "conducirá" y "ejecutará", en este caso junto con los Estados (artículo 39), la política exterior y de seguridad común (PESC), pero siempre bajo las líneas que marque el Consejo Europeo, o sea, los líderes. Dependerá, por tanto, de los Gobiernos, pero a la vez será vicepresidente de la Comisión en una función con doble sombrero que muchos temen que sea de imposible encaje. Ha sido la concesión a la Comisión porque asumirá las competencias actuales de Javier Solana, Alto Representante en el Consejo (en síntesis, diplomacia), y de Chris Patten, comisario de Exteriores (ayuda exterior).

Los socios de la UE "apoyarán activamente y sin reservas" la política exterior común y "se abstendrán de toda acción contraria a los intereses de la Unión" (artículo 15). Haber incluido estas aseveraciones en plena crisis de Irak, la más grave en la historia de la UE, indica el deseo de los Gobiernos de no caer de nuevo en el espectáculo de las divisiones públicas. Pero la coincidencia con esa crisis ha frenado también algunos ímpetus en la materia de alemanes y franceses, que llevaron a la Convención a sus primeros espadas: los ministros Joschka Fischer, aspirante a ministro europeo de Exteriores, y Dominique de Villepin. Fischer se siente "insatisfecho" porque, por los escasos avances en política exterior, "un solo país podrá bloquear una decisión", se queja con motivo.

La Política de Seguridad y Defensa (PESD) "forma parte integrante de la Política Exterior y de Seguridad Común" (artículo 40) y "ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares", algo que propugnan hasta sus últimas consecuencias Francia y Alemania, pero con menos ímpetu el Reino Unido. Pero el objetivo de alcanzar una defensa común está aún muy lejos -cuando "el Consejo lo decida por unanimidad"-, y por eso el proyecto constitucional marca tres fases iniciales: la Unión fijará unos objetivos estratégicos y un listado de potenciales amenazas; los Estados firmarán una Cláusula de Solidaridad (artículo 42) por la que todos se comprometen a acudir, incluso con medios militares, en ayuda del que, "a petición de sus autoridades políticas", haya sufrido un ataque terrorista o una catástrofe natural; los países que lo deseen (un mínimo de ocho) podrán ir más lejos para crear un embrión de defensa común (artículo 43) y hasta podrán firmar una cláusula de defensa mutua.

La Cláusula de Solidaridad y la posibilidad de que fuerzas europeas actúen fuera de la UE ante la amenaza terrorista supone de hecho introducir por primera vez el problema del terrorismo en la política exterior de la Unión. Pero cualquiera de estas iniciativas "respetará" las obligaciones de algunos Estados con la OTAN, y se realizarán "en cooperación estrecha con la OTAN", como se dice en la primera y tercera parte de la Constitución para cumplir con las exigencias del Reino Unido, España y los países candidatos de no deteriorar ni un ápice las relaciones con Washington y alejar cualquier intento de crear una defensa europea autónoma.

Sin embargo, es en defensa donde la Constitución abre las puertas a que un núcleo de países, sin duda liderados por París y Berlín, vayan más lejos y constituyan una avanzadilla. Y lo harán, como amenazó De Villepin, pese a quien pese: "¿Haremos Europa todos juntos en un espacio común, o deben algunos tomar la iniciativa y la responsabilidad de abrir camino? De una u otra forma, os digo que Europa avanzará". Al menos en Defensa, esa avanzadilla sólo será creíble si cuenta con el Reino Unido, la principal potencia militar en Europa.

Prácticamente ningún avance se produce en Política Económica, (artículo 14) porque el texto se limita a apostar por "la coordinación" en políticas económicas, de empleo y sociales, que prácticamente en su totalidad quedan en manos de los Estados con ese simple compromiso de coordinarse. Eso sí, por vez primera se cita en un texto de este nivel al Consejo de Ministros de Finanzas de la zona euro (Eurogrupo), cuyo presidente será elegido entre los ministros para un mandato de dos años: se abre la puerta a Míster Euro.

Pese a los perjuicios que encierra buena parte del texto para los países pequeños y los candidatos, también ellos lo han aceptado gracias a una concesión de última hora. Una vez comprobado que su peso se vería reducido tanto en el Consejo como en el Parlamento por su escasa población, exigieron a toda costa no perder terreno en la Comisión Europea, la institución encargada de defender el interés común, no el de los Gobiernos, y que siempre se ha distinguido por cuidar a los pequeños, que sólo a través del Ejecutivo comunitario pueden hacer frente al dominio que ejercen los grandes en las demás instituciones. En la Comisión, que conserva el derecho exclusivo para proponer nuevas leyes y en la que se adoptan las decisiones por mayoría, hay ahora un comisario por país (los cinco grandes, incluida España, tienen dos). En Niza se pactó que habría sólo uno por país hasta llegar a 27 (en 2007 habrá 27 socios), momento en que habría menos comisarios que países.

El proyecto constitucional inicial señalaba que habrá sólo 15 comisarios con derecho a voto y otros delegados. "Un colegio de castrados", lo define el portavoz de Prodi. Los pequeños siempre sospecharon, con lógica, que a ellos les tocaría ocupar esos puestos delegados y que los grandes coparían las carteras ejecutivas. El proyecto final señala que ambos clases de puestos se ocuparán de forma "rotatoria, equitativa e igualitaria". Ahí se acabaron los problemas de los pequeños, que, de paso, dejaron de apoyar a España en su afán por torpedear el nuevo sistema de voto en el Consejo. Así, España se quedó prácticamente sola, con el único apoyo táctico del Reino Unido.

Otros aspectos destacados del proyecto constitucional son: la mención en el preámbulo a la herencia religiosa en Europa sin citar expresamente al cristianismo, pese a las protestas de la Iglesia católica; la creación de un Fiscal Europeo para perseguir el fraude comunitario; la cláusula de suspensión de derechos a un Estado del club (artículo 58); la fórmula para irse voluntariamente, como reclamaban los euroescépticos (artículo 59); la declaración de la inviolabilidad de las fronteras de los países, como exigieron los españoles del PP; el protocolo sobre los Parlamentos nacionales (un tercio de ellos podrá paralizar decisiones de la Comisión si se sienten lesionados), y la incorporación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE como II Parte de la Constitución.

Nuevas y tortuosas pruebas

Pero el proyecto aún tendrá que superar nuevas y tortuosas pruebas. Una vez que el Consejo Europeo de Salónica dé su visto bueno la semana próxima, el proyecto pasará a manos de la Conferencia Intergubernamental (CIG) que los representantes de los Gobiernos formarán en otoño con derecho a introducir cambios. El proyecto tendrá que ser aprobado ahí por unanimidad, no ya por consenso como en la Convención. Si todo va bien, la Constitución será aprobada formalmente en diciembre en Roma, con la UE bajo presidencia de Silvio Berlusconi.

Después, y a lo largo de un año o más, tendrá que ser ratificada por todos los socios del club, incluidos los candidatos. En varios países, como España, habrá referéndum. Bastará con que uno rechace el texto para que no pueda entrar en vigor. Y si es así, no hay plan B, una vez eliminado un artículo inicial que preveía la salida del club de los díscolos. Sobre todo porque alguien pensó que el díscolo puede ser el Reino Unido a la vista de la furibunda campaña de los tabloides contra el proyecto. O Francia, porque muchos franceses siempre han visto la ampliación como una huida hacia delante que ahora puede ser torpedeada. O cualquiera de los 16 países medianos y pequeños cuyos Gobiernos difundieron el jueves su lista de agravios contra el proyecto de Constitución.

En el mejor de los casos, la Constitución entrará en vigor cuando sea ratificada por todos, pero las reformas institucionales, el nuevo reparto de poder, sólo se aplicaría en 2009. ¿Cómo será entonces la UE? ¿Qué habrá pasado en el mundo para entonces? ¿Estará Turquía (65 millones de habitantes) a punto de entrar en la UE y su peso demográfico variará todos los actuales cálculos? Nadie tiene las respuestas. La única respuesta concreta hoy es que Europa ha decidido tener su propia Constitución. Y ésa es una buena noticia para los europeos.